地方债发行量创历史新高 专家认为2021年发行节奏更平稳

12月30日，地方政府发行348.6亿元债券，2020年地方债发行就此收官。展望2021年，专家认为，随着经济持续恢复和防风险需要，明年地方债发行规模不会像今年一样大幅增加，但仍可能发行“提前批”用于平滑全年发行节奏，投向棚改等方向专项债规模可能下降。

发行量有望创历史新高

根据各地披露的数据，截至12月30日，12月共发行地方政府债券1836.1亿元。财政部数据显示，截至11月末，2020年共计发行地方政府债券62602亿元。按此计算，全年地方政府债券发行量高达64438.1亿元，创下地方债发行量历史新高。

从发行节奏来看，2020年地方债在个别月份有集中供给现象。今年有两个明显的发行高峰月，即5月和8月，分别发行13024.6亿元和11997.2亿元；1月和9月发行量也较大，分别发行7850.6亿元和7205.4亿元。这4个月的发行量之和占全年发行量的六成多。

从新增专项债投向来看，天风证券首席固收分析师孙彬彬介绍，2020年新增专项债主要投向交通、城乡基础设施、产业园区，以及医疗教育、文化旅游、民生服务等社会事业，此外还有能源等，有不少专项债是多项目混合的。2020年初至今尚无土储债发行，棚改债占比也不足一成，专项债对基建拉动效应明显提升。

新额度或明年两会前下达

“当前经济持续恢复，明年经济预计维持在潜在产出附近，新增专项债券额度预计不会再增加。不过，毕竟专项债是基建的重要抓手，明年基建力度小于今年但也不至于形成明显拖累。”孙彬彬预计，明年地方政府将发行新增债券约4.7万亿元。考虑再融资债券后，预计地方债发行规模总计约7万亿元。

从节奏看，时至年底，地方债很难在年内提前下达，这与2018年和2019年两年均在当年提前下达了下一年度的地方债额度有所区别。不过，接近监管人士向中国证券报记者透露，新的额度仍可能在明年两会前下达。

孙彬彬认为，出于平滑发行节奏的原因，2021年仍然会像前两年一样在年初即开始发行地方债，发行节奏大概率会比今年更加均衡，对市场带来的扰动会小一些。

在中诚信国际董事长闫衍看来，明年投向基建的专项债规模或稍低于今年水平。在棚改三年计划临近收尾、政策逐渐侧重推进旧改（城市更新）的情况下，专项债支持棚改的规模也将出现一定下降。此外，今年2000亿元支持中小银行专项债大概率将于明年完成发行，考虑到首次注资效果尚待观察，明年新增额度可能不会较快考虑再次补充中小银行资本金。

防范债务风险

除了经济自身恢复形势良好外，防范地方政府债务风险是控制专项债规模的另一个主要考量因素。

孙彬彬表示，近日，在新下达的一批地方政府再融资债券中，其募集资金用途除了用于偿还到期地方政府债券本金之外，还有一部分用于偿还政府存量债务。结合地方债试点建制县置换隐性债务的情况看，地方债置换隐性债务的形式在突破，范围在扩大。

北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红认为，对地方来说，2021年“三保”任务依然艰巨，地方政府隐性债务风险仍然较高，对此建议中央政府在赤字、债务安排上应更加积极有为，而地方债的比重可以适度下降，以减轻地方压力。

对于专项债额度分配，中国财政科学院报告认为，负债率高的地区不代表债务资金使用效率低，应将有效使用债务资金能力的大小作为分配债务指标的一个判断因素。

上述报告建议，应鼓励地方政府根据项目现金流情况设计专项债券的偿还周期，降低一次性偿还压力。还可以在遵守现行预算规则的前提下，创新专项债偿还机制，包容来源于一般公共收入预算的专项债项目收入，如补助、奖励和转移支付等，转化为专项债券项目的专项收入，纳入专项债券偿债基金管理。