半岛聚焦丨三孩支持措施来了,“社会抚养费”退出历史舞台!这些有关问题,看权威解答

2021-07-20 22:28 大众报业·半岛网阅读 (54759) 扫描到手机

人口发展是关系中华民族发展的大事情,《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》7月20日公布,这一中央决定顺应群众期盼,提出实施三孩生育政策及配套支持措施。

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《决定》明确,提倡适龄婚育、优生优育,实施三孩生育政策。取消社会抚养费,清理和废止相关处罚规定。将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩。

有网友有疑问,实施三孩生育政策是取消计划生育了吗?对之前违反法律法规规定生育三孩的,是否还征收社会抚养费?国家卫健委进行了权威解答!

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视觉中国供图

而在《决定》中,“取消社会抚养费”引发网友关注,社会抚养费称呼几经演变,它的存废之争也持续多年。

中国社会科学院法学研究所研究员支振锋在接受澎湃新闻专访时表示,社会抚养费已经完成了历史使命,退出历史舞台顺理成章。支振锋认为,随着人口老龄化程度加剧,人们生育意愿降低,再征收社会抚养费已经不合时宜了。

几经演变的社会抚养费

社会抚养费,这个称呼几经演变,与我国的计划生育制度相生相伴。

20世纪80年代初期,为了控制过快的人口增长,我国开始全面实施计划生育国策,“超生”成为一种需要纠治的“违法”行为,“超生罚款”相伴而生。

“当时法律还不完善,不少地方自己设定超生罚款,各地罚款的标准和方式差异很大。有的地方执法不够文明和规范,随着政策的推进也激化了一些干群矛盾。”支振锋解释,随着国家法治的进步,超生罚款在法律性质上开始引发不同认识。

1992年3月,原国家计划生育委员会、财政部、国家物价局联合颁布《计划外生育费用管理办法》,明确计划外生育费是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金。“超生罚款”开始由单纯针对违法行为的行政处罚,转变为带有限制性和处罚性质的行政收费。

1996年出台的《行政处罚法》进一步明确对于超计划生育的不得给予罚款,但可以征收“计划外生育费”。

2000年3月,中央8号文件明确规定实行社会抚养费征收制度。同年,财政部、国家计生委联合下发文件,要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。

2002年8月2日,国务院公布了《社会抚养费征收管理办法》。自此社会抚养费完全取代“超生罚款”,并有了明确的法律依据。

“社会抚养费从法律性质来讲是行政性收费,而不是行政罚款。”支振锋表示,在国家出台了《社会抚养费征收管理办法》之后,社会抚养费的性质明确了,征收的标准、方式方法都更加规范。

从超生罚款到计划外生育费,再到社会抚养费,支振锋认为,虽然叫法不一样,法律性质也在变化,但是实际上都是通过经济手段来影响公民的生育意愿。

持续多年的存废之争

事实上,社会上有关社会抚养费存废的问题一直争议不断。

“十几年前就开始有人提了,因为我国的人口老龄化状况日益加深,针对社会抚养费的征收也有很多不同的看法。”支振锋表示,但当时国家人口卫生部门判断我国人口压力还是比较大,国家经济社会资源仍然承载比较大的压力。

为了让社会抚养费更加规范,2014年11月,国务院法制办网站公布了《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》(以下简称《条例(送审稿)》),并向社会公开征求意见。这是《社会抚养费征收管理办法》首次“大修”。

《条例(送审稿)》修订幅度较大,如统一征收标准、规范征收主体、增加征收程序,并进一步明确社会抚养费的征收要落实收支两条线,确保全额上缴国库,年度征收总额要主动公开等。

“从办法到条例,事实上性质没有变,因为办法也是行政法规,但条例更正式了。”支振锋解释。

但是《条例(送审稿)》公布后引起了更大的社会争议。有人认为社会抚养费屡次发生违法征收、截留挪用资金等问题,应该取消;也有人认为应该通过立法完善。

2014年12月2日,为了回应舆论关切,当时的国家卫计委召集部分学者解读社会抚养费等问题。与会专家认为,修订后的《条例(送审稿)》,原来社会批评比较多的社会抚养费征收标准不一、收支混乱等情况将会得到有效地治理,社会抚养费的管理将会更加规范。

“当时各方的意见是不统一,争论也比较多。”支振锋表示,最后《条例(送审稿)》并没有正式发布,社会抚养费的存废之争也不了了之。

继续征收社会抚养费已经不合时宜

在支振锋看来,现在取消社会抚养费是顺理成章的事情。支振锋参加过对地方生育情况的调研。在他看来,原来的生育政策取得很大的成效,计划生育外的情况在很多省份都呈现出减少的趋势。

支振锋对澎湃新闻表示,随着单独二孩、全面二孩等优化生育政策出台后,更加友好、更加包容的生育政策下人们的生育意愿并未有很大提高,征收社会抚养费的情况也越来越少。“在某种意义上来讲,继续征收社会抚养费已经不合时宜了,成本高但收益不大。”

取消社会抚养费对于提高生育意愿能起到多大作用?“肯定会有鼓励作用,但是这个作用有多大,不好评估。”支振锋说道。

有人觉得三孩政策出台很突然,但在国家卫生健康委员会人口监测与家庭发展司司长杨文庄看来,三孩政策出台是一个深入研究、充分论证的过程。

杨文庄近日接受澎湃新闻专访时回顾了我国人口政策调整完善历程,详细解读了此次配套支持措施的内容,就社会抚养费取消的原因以及未来生育政策的走向做出了详细解答。

国家卫生健康委员会人口监测与家庭发展司司长杨文庄接受澎湃新闻专访。

三孩政策顺应群众期待,解决生育养育的痛点和难点

澎湃新闻:有人觉得三孩政策出台很突然,作为政策制定的参与者,请您讲一下《决定》出台经历了怎样的决策历程?

杨文庄:我觉得这个决策是在民主科学、深入调研、反复论证的基础上做出来的,虽然《决定》出来就是一个时间点,但是决策的过程经历了一段时间。

以习近平同志为核心的党中央高度重视人口问题,党的十八大就提出要逐步完善政策,促进人口均衡发展。从此生育政策调整完善就拉开了序幕。十八大到现在八年多的时间了。

2013年中央出台了单独两孩政策,党中央、国务院为此出台了一个意见。2015年中央十八届五中全会上,又出台了全面两孩政策,并在2016年的1月1日正式在全国实施。

今年5月31日,中央政治局做出决定,实施三孩政策并配套生育支持措施。

这个过程就是按照党的十八大确定的路径、目标任务在逐渐推进。所以说,现在是逐步完善政策、促进人口均衡发展的一个重要环节。

特别是党的十九届五中全会,对人口发展作出了全面的部署。五中全会根据我国人口发展的形势,根据群众对生育、养育、教育等方面的需求;提出了实施积极应对人口老龄化国家战略,完善人口发展战略,优化生育政策,增强生育政策包容性,提高优生优育的服务水平,发展普惠托育服务体系,降低生育养育教育的成本,促进人口长期均衡发展,提高人口素质等等一系列的举措。

这次中央的《决定》,就是完整地、准确地贯彻了党的十九届五中全会的要求。有关部门按照中央指示、从十八大以来就没有间断的在作促进人口均衡发展、生育政策调整完善方面的研究论证工作。虽然政策是一步一步出台的,但是决策幕后的这些研究论证工作其实一刻都没有停歇。

澎湃新闻:《决定》提出实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施,这个提法在此前的生育政策调整中比较少提到,这次把配套支持措施提到这一高度的原因有哪些?

杨文庄:从单独两孩、全面两孩政策实施情况来看,有非常好的效果。全面两孩实施以后,新生儿数量有所增加,二孩占比明显增加,0-14岁少儿在总人口中的占比有所提升,出生人口性别比有明显下降。

但另一方面,群众和家庭反映最强烈的就是经济负担,子女照料和女性难以平衡家庭和工作的关系等等,这是制约生育养育的痛点和难点,有的人也反映生不起、养不起的问题。

现在社会上最强烈的期待,就是希望国家在支持家庭生育养育方面有一些好的政策出台,缓解家庭生育养育的负担,解除家庭后顾之忧,激发群众的生育意愿,促进一个好的生育结果的呈现,我觉得这是群众普遍的、强烈的呼吁。

第二个方面,借鉴国际上的经验成果。低生育率是发达国家普遍现象,生育水平低,也是伴生着工业化、城市化和现代化的必然产物。因为工业社会生活节奏变快,女性受教育程度提高,女性就业率提高,需要给家庭给女性在生育养育方面有更多的支持,包括男性参与等等。例如欧洲一些国家上世纪六七十年代就出现了低生育率。他们采取一些积极生育支持的政策来提振家庭的生育意愿。

包括时间支持,比如说延长产假,延长陪产假,夫妻共同的育儿假。

还有服务方面的支持,比如说普惠托育服务,有些国家0到3岁的普惠托育都非常完善,在社区就近的地方都有很完善的针对不同月龄的儿童托育支持,给家庭提供喘息服务。休完产假以后,母亲就可以把孩子送到有政府和社会有效监管、服务质量有保障、价格适中的托育机构。这已经成为文明社会、现代社会的标配和常态。

为了落实好三孩政策,国家还要制定人口发展战略,各地应当完善人口发展规划,围绕三孩政策出台配套的支持、帮扶政策,把生育养育教育成本降下去。所以现在生育政策不能理解为全面放开、一放了之。

还有经济支持,比如生育保险给母亲工资保障,父亲休陪产假有工资的保障等等问题。还有再就业的培训等等,这些都是行之有效的经验。

有一些国家通过实施这些有效的生育支持政策,提振了生育水平,所以这些经验值得我们研究和汲取。

但是,中国有自己的国情,我们也可能有更多好的条件,比如说我们很重视家庭建设家教家风。家庭的隔代照料,家庭互助的方式来育儿也很普及,也是社会都普遍接受的,这是我们的优势。

所以一方面发挥我们传统的优势,另一方面也要学习一些现代的可以借鉴学习的经验,有所作为,取得效果。

澎湃新闻:您认为在《决定》公布的这些配套支持措施中,哪些是立马就能让群众有获得感的?哪些可以提高群众的生育意愿?

杨文庄:这次中央《决定》提出了支持措施。第一方面就是优生优育,第二方面是普惠托育,第三就是降低生育养育教育成本。这些政策都是顺应群众期待,都是符合我们的实际。

这些政策落实下去,都会对激发群众的生育意愿,提高我们的生育水平有支持作用,这些政策越早落地它的效果就会越好,群众都等着盼着。

但是不是很快能把配套支持政策转化成群众生育意愿的提高,可能还有待时日。不要指望着中央《决定》今年公布、明年就有一个生育水平很大的提高,或者生育意愿很大的提高,这也不切实际。

我们国家发展得很快。七普(第七次全国人口普查)也反映我国平均每个家庭户人口为2.62人,比六普(第六次全国人口普查)3.1人又减少了,所以自然带来家庭养老抚幼功能在弱化。生育的主力军八零九零后也有很多想法和选择,比如他们希望换一个更好的工作、有一个更好的薪酬;或者是“世界这么大,还想去看看”等等,所以在生育时机方面会受到影响,生育的数量也会受到影响。政策效果还需要持续观察。

取消社会抚养费并不意味着彻底放开生育

澎湃新闻:此次颇受大家关注的就是《决定》中取消了社会抚养费,是否意味着社会抚养费彻底退出历史舞台?为什么是现在取消?

杨文庄:社会抚养费是以前为了控制人口过快增长而采取的一种经济制约措施,这次取消是因为它不合时宜了。

我们国家人口发展目标已经发生了重大变化,现在是促进人口长期均衡发展,这个目标跟以前的控制人口过快增长、稳定低增长水平等目标都有了明显的变化,所以社会抚养费也失去了它存在的意义。

第二方面就是群众的生育意愿不高,几次调查都反映群众生育意愿都在“2”以下,现在放开三孩政策并且还出台积极支持生育政策,社会抚养费也失去了它存在的合理性。应当说以这次《决定》为重要标志,社会抚养费已经彻底退出了历史舞台。

澎湃新闻:取消了社会抚养费,是不是意味着说彻底放开生育?

杨文庄:我觉得取消社会抚养费跟彻底放开生育不能划等号。

因为中央这次《决定》非常明确是实施三孩政策,就是一对夫妻可以生育三个孩子政策,而不是全面放开生育政策,三孩生育政策还是计划生育政策。

这是基于我们国家人口众多的国情还没有改变,人口与资源环境的承载力关系紧张状况还有没有改变,从国情出发作出的一个重大决策。

另一方面,在一些地区还存在着人口发展与资源环境、经济社会矛盾相当紧张的问题。所以中央也是在权衡多重政策目标基础上作出这么一个决策。这个决策是科学的、理性的、务实的。

澎湃新闻:随着生育政策调整,法律的修改也是重要一环。目前《中华人民共和国人口与计划生育法〈修正草案〉》已提请全国人大常委会审议。国家卫健委人口家庭司也参与了修法工作,主要有哪些修改?

杨文庄:从中央《决定》这个角度看,法律的调整完善可能包括以下几方面的内容:一是三孩政策应当在法律得到明示,二是取消社会抚养费等制约措施,三是积极的生育支持措施,四是对计划生育家庭的扶助保障。修法还有个过程,全国人大还要进行深入的研究论证。

未来生育政策完善会着力于生育支持方面

澎湃新闻:作为一个参与者也是见证者,您如何评价我国的计划生育政策?

杨文庄:我们党高度重视人口问题,从上世纪七十年代开始,我国就从人口发展经济社会发展的实际出发,决定在全国实行计划生育政策。

上世纪八十年代初,把计划生育确定为基本国策,一直坚持下来。在2000年之前,主要的导向是控制人口过快增长。进入新世纪稳定低生育水平,有一个政策平稳过渡期。到了十八大以后,生育政策调整完善转向了促进人口长期均衡发展。所以计划生育始终与人口发展、经济社会发展的情况密切联系。

这也体现了中央始终坚持人口与发展综合决策的导向。中央对人口计划生育工作、对计划生育基本国策高度肯定,高度认可,没有这么多年计划生育政策,没有全党全社会付出的艰苦努力,没有广大计划生育家庭付出牺牲,我们经济社会发展,资源环境条件就不会有现在的状况。人口的有效管理,也为打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会奠定了重要的基础。

2016年中央决定中就说,计划生育为国家经济社会发展作出了重大的贡献,功不可没。计划生育基本国策没有变,宪法也没有动,还是要坚持国策,这是基于国情的考虑。

三孩政策也是计划生育政策,未来国家要在生育方面给予更好的更多积极支持,让家庭有更多的获得感幸福感,让家庭能满足自己的生育意愿,减轻生育养育方面的负担。把未来的工作做得更好,把人口均衡发展的目标实现得更好,是对过去的工作和人民群众的奉献是一个很好的回报。

澎湃新闻:未来我们的生育政策还会继续调整吗?

杨文庄:我觉得因时而变。三孩政策满足了群众的生育意愿,因为这也是根据群众的生育意愿、生育行为做出的决策。以后完善更多的应当在生育支持方面,针对群众生育养育教育方面的需求,有更多的配套支持措施,使三孩政策能更好地发挥作用,这是我们当前和今后相当长一个阶段的着力点,这就是变与不变。

多地明确5月31日后可生育三孩,待新规出台可补办证件

已有多地明确,2021年5月31日之后均可以生育三孩。今年5月,中共中央政治局审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》时明确,依法组织实施三孩生育政策。何时正式放开三孩生育一直受到关注。

7月19日,西藏自治区人民政府办公厅在人民网领导留言板上回应“三孩什么时候可以申领准生证”时给出了明确答复。

答复称,根据中共中央政治局5月31日会议精神,西藏自治区卫生健康委高度重视此项工作,积极开展西藏自治区《优化生育政策》前期工作。按照《优化生育政策》工作程序,待国家出台的《优化生育政策措施》后,按照国家的要求,联同相关部门指定出台《西藏自治区优化生育政策实施方案》,完善生育法律制度。

答复称,经请示国家卫生健康委相关司局,2021年5月31日之后,均可以生育三孩,新政策出台前“生育服务登记证”到所在地登记备案,待出新“生育服务登记证”后进行补办。女方生育三孩享受国家法定产假98天(针对全国性政策)。西藏自治区目前尚未出台“三孩”政策,待新政策出台后产假等相关政策进行有效衔接。

其他地区也有类似的信息披露。安徽省黄山市休宁县在一份答复中称,鉴于当前实施一对夫妻可以生育三个子女的法律法规尚未出台,没有相关法律法规依据办理生育三孩相关手续,可以先告之所在镇政府,便于医疗机构、妇幼保健机构为您提供相关优生优育服务。

当地表示,待具体法律法规政策措施出台之后,会依据政策规定为补办相关证件。另请携带身份证到休宁县妇幼保健计划生育服务中心办理孕期保健手册,开展孕期保健服务。

四川省金堂县表示,三孩政策具体实施细则还没有出来,目前系统还未增加三孩生育服务证办理模块。等三孩政策具体细则出来、后续系统升级以后,会进行宣传。

三孩政策实施有何影响?

今年6月16日,国家统计局新闻发言人付凌晖就热点问题进行解答。

据他介绍,第七次全国人口普查的数据表明我国人口出现了一些新的变化。

一是人口老龄化程度在提高。2020年,我国60岁及以上人口占全国人口的比重是18.7%,65岁及以上人口的比重是13.5%,分别比第六次全国人口普查结果上升了5.44和4.63个百分点。二是生育率水平在降低。2020年,我国育龄妇女的总和生育率为1.3,处于较低的水平。

“人口老龄化是世界人口发展的大趋势,也是我国今后相当长一段时间的基本国情。”付凌晖称,实施一对夫妻可以生育三个子女的政策,长期看有利于缓解生育水平走低,改善人口的年龄结构,促进人口的长期均衡发展。


大众报业·半岛新闻综合整理,素材来源:新华社、澎湃新闻、南方都市报、中新网、人民网等