对外开放新高地建设系列访谈丨第二期：打造生态文明制度创新高地

编者按：今年是中国共产党成立100周年。为贯彻落实中共山东省委十一届十一次全体会议审议通过的《关于深化改革创新打造对外开放新高地的意见》，日前，省委党校（山东行政学院）开展了“庆祝建党百年‘党校(行政学院)专家教授谈对外开放新高地建设系列访谈’”活动，组织全省党校系统相关领域专家教授结合自己的专业和出国(境)培训交流经历，为我省打造对外开放新高地建言献策，助力提升各级党员领导干部的国际视野、开放能力和领导开放水平，服务于省委省政府工作大局。

对外开放新高地建设系列访谈

第二期：打造生态文明制度创新高地

访谈嘉宾：中共山东省委党校（山东行政学院）社会和生态文明教研部副主任、副教授王金胜，社会和生态文明教研部副教授张彦丽

访谈人：社会和生态文明教研部讲师张娟

张娟：如何看待制度在生态文明建设中的地位和作用？

王金胜：党的十八大以来，我国的生态环境质量不断改善，经济发展的绿色化程度不断提高，制度因素发挥了根本性的保障作用。从理论来看，制度是影响人们行为的一系列规则，可分为正式制度和非正式制度，前者是指有明确的文本表述的规则，后者是指没有明确文本表述但也影响行为决策的因素，如思想观念、道德情操等。我们修订了被称为“史上最严”的《中华人民共和国环境保护法》，出台了环保督察制度，建立了生态文明“四梁八柱”的制度体系。

张彦丽：生态文明建设涉及到全方位的变革，生产方式和生活方式的绿色转型都需要制度保障。我对生态文明制度重要性的理解有以下几点：一是制度是保障生态文明建设和生态环境保护顺利执行的基础。在推进生态环境保护过程中往往会遇到一些阻碍，既来自于传统思维观念的固化，也来自于传统发展方式下的利益固化，要用严格的制度和法治来打破它。二是制度建设抓住了当前生态文明建设的短板和要害。中央环保督察中暴露出的许多问题，反映出生态文明建设的制度仍不完善、部分领导干部生态环境保护意识不强、执法不严等问题，必须把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍。

张娟：加强生态环境保护越来越成为全世界的共识，如何看待世界生态环境保护的趋势？

王金胜：环境问题从被忽视到被重视，肇始于环境问题不断出现，环境状况不断恶化的现实。特别是二战后，美国学者蕾切尔•卡逊、生态经济学家肯尼思•鲍尔丁等学者率先开始呼吁，慢慢形成普通民众生态意识的觉醒，政治力量相继出台相应的法律法规以及各种政策，推动生态环境保护水平不断提高。关注生态环境、保护地球的可持续发展已成为世界共识，未来会有越来越多的行动推动这个共同目标实现。在这个过程中，要处理好不同利益主体如富国与穷国之间、大国与小国之间、城市人口与农村人口等的关系。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》确立的“自上而下”责任分担机制，是一种利益博弈下的制度构建。 《巴黎协定》确认的“自下而上”的有约束的自主贡献机制，也是基于利益博弈而形成的制度构建。因此，世界生态保护的共识转变为切实有效的行动，需要通过利益博弈后的制度设计来落实，这是生态环境保护由意识到行动再到结果的重要推动力量。

张彦丽：世界范围生态环境保护发展趋势呈现以下特点：一是从被动的末端治理向预防式的前端治理转型。例如，生态环境问题出现之初，各国政府颁布一些控制污染物排放的标准，包括大气污染物排放标准、水污染物排放标准等，这是基于末端污染控制的措施。而预防式的前端治理措施是从是从生产端和空间布局端考虑，例如，通过科学的国土空间规划，落实主体功能区战略，科学划定“三区三线”，构建基于空间规划体系的资源管控体系。二是从局部治理到系统治理的转变。出现大气污染的问题治气、出现水体污染的问题治水等都是基于局部、专项的治理。而系统治理需要找到问题的根本和源头，开出系统治理的“药方”。三是从政府主导转向多元主体共同治理。特别是企业、社会组织、公众的参与，从强制性越来越转向市场化路径进行探索。

张娟：欧洲日本等国家的环境保护制度中，有哪些我们可以借鉴的经验？

王金胜：欧洲日本等国家生态环境的治理，根本上还是靠经济发展方式的转型，经济发展方式的转型离不开企业作为市场主体的生产经营方式的转型。政府利用各种环境保护制度，如环境污染排放标准、环境保护法律法规、环境经济政策、环境教育宣传等共同推动市场主体的绿色转型。特别是一些制度环境经济政策，如环境保护税、环境责任保险、生态补偿等，使得对环境有污染、有损害的市场主体增加成本，使那些对环境保护起到一种积极作用的、有利的产品、行为、主体能够降低成本。或者社会和政府通过制度设计形成成本转嫁，降低污染企业的利润，提高环保企业的利润，发挥市场机制的作用，推动企业绿色转型，进而带动产业结构的绿色转型，带动整个经济生产方式、发展方式、消费方式的转型。这是生态文明制度在全球环境治理过程中发挥作用的一般逻辑，也是我们需要学习的地方。除了正式制度以外，也有非正式的制度，例如，日本就是通过环境教育提高民众的环保意识，促进民众发挥“消费者主权”，将民众手中的金钱看作“货币选票”，当民众以较高的价格购买绿色产品时，就对企业形成了市场倒逼。而影响民众环保意识形成的则是包括环境保护理念和知识的宣传教育，这一点欧洲日本等国家也有许多较为成熟的经验可借鉴。

张娟：两位都有在日本学习的经验，日本在环境保护和资源宣传利用方面，有没有我们可借鉴的经验？

王金胜：日本二战后的经济发展很快，在快速发展过程中，环境问题就出现得比较多，20世纪世界“八大公害”事件就有4个出现在日本，但日本在较短时间内就实现了转型，主要是在制度方面做得比较完善。日本环境方面的法律法规体系非常健全，有涉及到整个环境保护的基本法律法规，也有具体针对某一个领域的专门法律法规，像水、大气、土壤、噪声等都有相应的控制标准和法律法规。在日本，环境治理主体是企业行为，通过环保标准、环境法律的制定，为环境治理提供了很好的基础。

张彦丽：日本的循环型社会建设做得比较好，最显著的亮点是垃圾分类做得非常完善。日本从20世纪70年代就出台了推进垃圾分类的制度，主要以循环社会促进的基本法和五年修订一次的阶段性实施计划为抓手来推进。基层政府和中央政府有比较明确的分工，中央政府负责顶层设计，即相关法案和计划的出台，基层政府则以落实国家的政策以及建设处理的设施为重点，实现垃圾的正确分类、资源的循环处理和最终的处置。日本还制定了一个总的大目标是要建设循环型社会，这一点也是值得我们借鉴的。下一步，我们的生态文明体制改革的制度设计方向应该面向促进经济领域全周期，从设计、生产到消费、回收，来构建细化的循环制度。

张娟：如何加强生态文明制度的协调配合，提高生态文明制度的整体性和系统性？

张彦丽：党的十八大以来，我国生态文明体制改革的顶层设计不断完善，制定并实施了“四梁八柱”的生态文明制度体系。但很多细分领域以及具体目标的落地仍缺乏政策支撑。例如，生态产品价值实现就是一个很关键的问题，需要相应的机制配套来推动实现生态产品价值。从技术上来讲，首先要进行生态系统生产总值（GEP）核算，目前自然资源的生态价值核算还缺乏统一的标准，国内也有科研机构采用不同的方法对某个试点区域的生态系统生产总值进行核算，但核算做出来的可信度怎样？应用到哪些领域？只有能够应用到真正影响到地方政府发展理念和发展方式的环节上才能发挥作用。另外，要提高制度的系统性和整体性，政策是受实践发展阶段制约的，实践发展到哪个阶段，出现了一些问题，我们要出台相关政策去解决他们，但这些政策是否适应实践，还需要后续的评估和调整。系统性、整体性地完善生态文明制度体系，一定认识到其阶段性特征并保持战略定力。

王金胜：生态文明建设是一个系统工程。生态环境的整体性决定了单独依靠一个地区、一个主体、一项制度很难实现，必须提高生态文明制度的整体性、协调性。重点要从以下几个方面展开：

第一，正式制度和非正式制度要有机地配合，即政策法律法规、政策举措要和民众的生态环保意识、生态文明意识、教育教养配合起来。如果政策落后于人们的意识，政策就是滞后的，政策也很难得到实现；如果政策太超前，就不会被民众完全理解领会，执行中效率会大打折扣。

第二，惩罚性的政策和激励性的政策应该协同配合。加强生态环境治理的过程中对环境污染的行为、主体进行严厉的惩罚，使它能够起到警戒威慑的作用；对于环境保护有利的行为要有足够的激励，使更多的企业、民众等主体由“要我保护环境”变成“我要保护环境”，形成多元主体生态保护的自觉。

第三，市场作用与政府作用的配合。生态环境治理过程中哪些领域需要靠政府这只“看得见的手”来推动，哪些领域需要靠市场这只“看不见的手”来推动，在制定政策过程中需要研究好。经济发展要减少对资源环境的依赖，但是主体是产业的问题、经济发展的问题，这个过程中还是靠市场推动。生态环境的保护和治理及对污染行为的打击、惩罚等，很大程度上要靠政府，因为政府是公权力的组织，是社会共同利益的代表。但是政府也不能认为行政手段就可以替代市场手段，违背市场的规律。