省级多拿钱青岛多交钱?带你读懂山东财政体制改革

2019-01-15 08:19 齐鲁壹点阅读 (89890) 扫描到手机

        1月14日,山东省出台《关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》(建成《意见》)。对于构建一个合理的省以下财政体制,山东省在全国率先迈出了一步。

  众所周知,我国是一个拥有5级政府的单一制国家,自古以来,各级政府间的财政关系,就深刻影响着经济和社会发展。1994年分税制改革后,中央和地方的财政关系基本理顺,尽管存在一些问题,但目前的情况下,税收返还、财力性转移支付(以一般性转移支付为主)和专项转移支付三种方式,依然能够保障中央和地方基本“相安无事”。

  但1994年的分税制改革后,省以下的财政关系却亟待进一步完善。财政部原部长楼继伟在他的《中国政府间关系再思考》中,就提出了这个问题。而作为中国经济第三大省、人口第二大省、拥有16个城市、1个计划单列市、超过130个县级行政区的省份,其省以下财政关系的改革,自然值得关注。

  正因为山东的普遍性与特殊性相结合,因此山东一直是各路专家研究省以下财政关系的最佳样板之一。2015年,美国经济学教授罗伊·鲍尔远赴山东,对山东的财政体系进行了一番调查,并留下了《地方财政体制改革的选择:山东财政案例》一书。在书中,鲍尔提出了当时山东面临的几个问题。



  而其中最明显的,就是山东省省级支出严重不足。根据山东省财政数据,2014年山东省级政府支出(注意,不是山东省总支出)仅占总支出的10%,属于全国最低水平。而区县政府的公共支出比例占到了66%,属于全国最高水平。换句话说山东省的政府治理和服务供给并不集中在省政府,而是分散在140个区县政府和17个地级市政府中(2015年数据)。



2014年全国及山东财政运行情况(数据来源,财政部网站)

  造成这种原因的是多种多样的,但长久以来,山东省政府就注重对于地级市、县级行政区的激励。途径就是,减少地方税中的省级政府的分成比例。

  2003年,山东省政府曾经出台文件(鲁政发〔2003〕112号),明确部分地方税、共享税的分成比例。例如在一般企业所得税在被中央拿走6成后,省级政府仅仅保留8%,地级市拿走32%。个人所得税,中央拿走6成后,剩下的全部归税源所在的地级市。省级政府的主要税收收入,主要就是部分省属国企的企业所得税以及部分营业税。

  而到了2013年,山东省省级政府继续下划财政收入。根据鲁政发〔2013〕11号文件,山东将省级分享的一般企业营业税、企业所得税、个人所得税以及石化企业增值税,胜利石油管理局增值税,电力生产企业增值税和企业所得税,国家开发银行山东分行、高速公路和铁路运输企业城市维护建设税和教育费附加,全部下划市县。省级政府拥有的,只有部分特殊企业的税收。

  山东省作为中国的工业大省,产生了规模巨大的营业税。根据山东省财政数据,2014年,山东省的营业税毫无疑问是省内第一大税种。根据2015年山东省财政预算,2014年的山东营业税税额1136亿元,而当年山东整个的税收收入只有3965.6亿元。但随着营改增,作为山东最重要的地方税收不复存在。

  为了调动地方积极性,避免地方政府陷入财政困难,中央决定将增值税在中央和地方进行五五分成。但对于山东省内来说,根据《山东省人民政府关于印发全面推开营改增试点后调整省以下增值税收入划分过渡方案的通知》(鲁政发〔2016〕21号),山东省级对于这些增值税的态度是,一分不要,全部给县市。

  对比其他几个经济大省,就能看出山东省思路的不同。例如广东,基本采取了省与市县五五分成的方法,河北省是三七分成。浙江省和江苏省政策较为特殊,但也都保留了一定省级存留比例。

  而根据鲍尔的调查,虽然中央政府对山东省的转移支付总量和占GDP的比例都在逐年增加,但山东省获得的转移支付,仍然位列全国较低水平。

  多种因素造成,山东省一级的财力较弱。

  而从1月14日新发布的《意见》可以看出,山东省已经开始着力增加省一级政府的财力。

  首当其冲的,便是完善省与市县财政收入划分体制。文件规定,针对市县增值税、企业所得税、个人所得税和资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税收入比2017年增长部分,省与市、省财政直接管理县(市,以下简称省财政直管县)按照20∶80的比例分成。

  这也就是说,之前这些收入都是市县政府的,但从2019年开始,每增长一块钱,就要有2毛钱上交省财政。而随着各地税收收入的增长,省一级财政获得的分成也会越来越多。

  而针对青岛市,文件要求从2019年起,青岛市专项上解省财政资金增加到30亿元,并以此为基数,以后每年按青岛市当年财政收入增幅递增上解,重点用于对财力薄弱地区的转移支付,支持全省区域协调发展。



  那么之前,青岛往山东交多少钱呢?根据中国社科院财经战略研究院主办的《财贸经济》杂志社2018年第12期的文章,青岛自2012年起向山东定额上解6亿元,2014年起以8亿元为基数,每年环比递增5%。相比另外4个计划单列市,这笔数目并不算多。尽管青岛已经与山东省“分灶吃饭”,但近年来山东对青岛一直支持有加,青岛也应贡献自己的力量。

  同时,这种根据当地财政收入情况确定上解省财政数目的方法,也在一定程度上可以监督当地经济数据的真实性。毕竟,报得越多,上解的就越多。是要名头,还是要实实在在的金钱,地方政府估计都要考量一下。

  在我国政府间财政关系中,财权和事权不匹配一直是顽疾之一。在《意见》中,山东省初步划清了省与市县之间的责任。针对不同经济状况的市、县,以及不同的事项,分别确立的分担办法。在转移支付的部分,《意见》反映了山东省正处于新旧动能转换、全面脱贫攻坚以及打赢蓝天保卫战的重要时期。这代表了山东省对于地方完成重大工作的激励措施,而这也是中国各级政府的常态。

  关于“省管县”,一直是人们讨论的热点。过去,浙江凭借“省管县”的模式,一举获得了快速发展。原因就在于,县的发展摆脱了地级市的“掣肘”,从而能够在宽松的环境下生长。因此,浙江诞生了诸如义乌、温岭、诸暨、萧山、慈溪等实力超强的县(市)。例如诸暨县城,其城建规模和其他地区的大城市几乎无异,居民生活水平也是全国领先。

  但是,“省管县”制度也存在一些问题。曾有报道分析,县城毕竟面积较小,经济辐射能力不足。经济大省的县动辄超过100,由省财政直接管理,会阻碍效率提高。县经济实力的增强,或许会增加县申请“升格”的可能性,增加了管理成本。也正因如此,浙江的“省管县”潜力见顶后,被严格执行“市管县”的江苏超过(仅苏南五市的GDP就一度超过了浙江全省,近期又被反超,但人均数据遥遥领先)。近年来,浙江则开始密集的“撤县设区”,如萧山、余杭、柯桥已经并入了杭州、绍兴等地。



  而山东此次扩大省财政直管县范围,瞄准的更多是脱贫攻坚任务较重的县,而非经济发展迅猛的“明星县”。鲍尔在书中也指出,地级市的政府领导在面临GDP、财政收入考核时,往往倾向于将资源集中到所辖区县中的发达地区,而不是落后地区,造成地级市中富裕区(市、县)和贫困县之间的差距拉大。而此次,山东省将大批经济发展较为落后的县纳入直管范围,其目标就是实现地区之间的相对均衡发展。

  山东作为中国东部经济发达省份,很早之前就确立了目标,要在2020年建立现代财政制度。更准确 地说,是到2020年时建立起现代化的政府治理体系及财税管理体系。而此次《意见》的出台,无疑让山东在该领域为其他省份做出了示范。

  (齐鲁晚报·齐鲁壹点 记者 高寒)


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