国资委点名PPP等高风险业务

一位PPP政策人士表示，PPP自身是不是高风险，行业人士都心知肚明，无非是因为时间长，管理要求高，各方面对精细化管理，对合同详细要求程度高，这样才体现出PPP机制的魅力，否则都“短平快”，都赚快钱，还搞什么公共服务供给？

3月26日，国资委公众号国资小新公布了关于印发《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》（下称“意见”）的通知，提出国务院金融稳定发展委员会召开专题会议研究部署风险防范化解工作，要求地方政府和地方国有企业严格落实主体责任，防范化解重大债务风险，维护金融市场稳定，并要求国务院国资委督促指导地方加强国有企业债务风险管控。

意见第七条提出，各地方国资委要坚决贯彻落实国企改革三年行动要求，立足地方国有企业债务风险管控长效机制建设，督促指导企业通过全面深化改革破解风险难题。通过加强“两金”管控、亏损企业治理、低效无效资产处置、非主业非优势企业（业务）剥离等措施，提高企业资产质量和运行效率。严控低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务，严禁融资性贸易和“空转”“走单”等虚假贸易业务，管住生产经营重大风险点。

在地方政府投资人士看来，国资委先是出文限制央企参与PPP，这次又一位限制地方国有企业债券违约、负债的因素，控制地方国有企业参与高风险的PPP项目。一位地方政府投融资咨询人士告诉记者：“就差直接明说，本级国有企业不能直接参与本级政府的PPP项目了。”

严控国企参与PPP

PPP即政府与社会资本合作，在过去的7年间，形成了一个投资额十万亿元的大市场。在此之前，2017年，国资委正式下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（下称，“通知”），要求央企健全PPP业务管控体系，妥善开展PPP业务。将PPP项目纳入企业年度投资计划管理，严控非主业领域PPP项目投资。在通过财政可承受能力论证的项目中，优先选择发展改革、财政等部门的入库项目，不得参与付费来源缺乏保障的项目。对PPP业务重大决策实施终身责任追究制度。

通知还要求纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资（直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或者增信的其他资金之和，减去企业通过分红、转让等收回的资金）原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因为开展PPP推高负债率。还要求明确相关子企业PPP业务规模上限，资产负债率高于85%或者2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。

这次意见提出，严控低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务，严禁融资性贸易和“空转”“走单”等虚假贸易业务，管住生产经营重大风险点，意味着国资委对于央企和地方国企参与PPP都进行了严格控制。

上述地方政府投融资人士告诉记者，原来财政部制定的PPP投资指南征求意见稿中提出本级政府作为实际控制人的企业不能作为社会资本参与本级PPP项目，可能变成现实。

2019年11月1日，财政部向各地方财政部门发布《财政部办公厅关于征求<政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）>意见的函》，总则中提出本级政府作为实际控制人的企业不能作为社会资本参与本级PPP项目，这也意味着政府融资平台以及本级的国企或将不能再作为社会资本参与本级的PPP。

当时，一位行业人士接受经济观察报采访时表示，从2020年关注的PPP项目中标信息来看，中西部地区很多县级PPP项目最终花落本级国有企业，然后政策性银行予以贷款。当然，这种模式与PPP的初衷肯定是违背的。但受疫情影响在三保的压力下，县级政府可选择面不大，只能在政策夹缝中生存。

PPP是高风险？

3月26日，中部一位PPP行业人士就表示，近日国资委下发《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》，要求要求地方政府和地方国有企业严格落实主体责任，强化风险管控，分类管控资产债务率，严禁出现恶意逃废债行为，对维护国有企业的市场信誉和金融市场稳定，稳定市场信心，有较好的提振作用。

上述PPP行业人士认为文中的一些提法值得商榷，如在文件第七条中提出“严控低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务”，将PPP归为高风险业务，PPP模式自2014年起步以来，各部委出台一系列政策规范文件，形成了从实施方案编制审批、财承论证等一系列文件，虽然在执行过程中，也存在操作时间长、部分论证流于形式等这样那样的问题和弊病，但在《政府投资条例》、《预算法实施条例》实施后，PPP与目前市场衍生出F+EPC、EPC+F+O、P+F+EPC+O、投资人+EPC等模式相比，从项目论证的科学性，运作的规范性，融资的可行性等方面相比，还是有较大的优越性，尤其是从财政部门对防范和化解政府债务风险方面做出了较好的规范。“近几年来，国有企业是PPP市场的主力军，PPP也是几大央企的重要增长板块，对PPP模式的推广起到了重要的作用，在国资委192号文已经对企业参与PPP划定了六条红线，防范参与项目风险，尤其是在当下稳增长、双循环的大背景下，既要合理防范国有企业债务风险，也不能因噎废食，将PPP定义为高风险业务更应慎重。”上述人士称。

一位PPP政策人士告诉经济观察报：“PPP是建立在互惠互利基础上的合作机制，若是双方之间缺乏信任，对于双方来说合作都是高风险，从实践中看到，若是我们没有打破刚兑，不管是真假PPP还是EPC+F、ABO等，都是建立在地方政府的充分信任的基础之上，现在这种信任正在被打破，特别是国企债券的几次违约。有关部门发文可能是参考的这个角度，把PPP列成高风险。”

上述政策人士表示，PPP自身是不是高风险，行业人士都心知肚明，无非是因为时间长，管理要求高，各方面对精细化管理，对合同详细要求程度高，这样才体现出PPP机制的魅力，否则都“短平快”，都赚快钱，还搞什么公共服务供给？