解读山东深化省级预算管理和省以下财政体制改革

     （记者 姜宏建）新年伊始，山东省政府以鲁政发〔2019〕1号和2号文件，出台了《关于深化省级预算管理改革的意见》和《关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》，打响了2019年改革“第一炮”，充分体现了省委、省政府推动改革再出发、制度再创新再加力的坚定决心。

　　深化省级预算管理改革:“两放权”“两统筹”“两转变”“两规范”

　　《关于深化省级预算管理改革的意见》针对山东省级预算存在的突出问题制定的，以明确权责、创新机制、提升绩效为重点，拿出了很多既利当前又管长远的基础性、关键性举措，主要内容可以概括为“两放权”“两统筹”“两转变”“两规范”。

　　“两放权”：就是深化预算管理“放管服”改革，把资金分配权交给部门，把项目确定权交给基层，进一步优化预算管理权责设置，形成更加协同高效的工作机制。一是厘清部门预算管理权责。今后业务主管部门全面负责本部门预算编制和具体执行，自主研究提出资金分配意见、印发项目实施方案、组织项目立项和验收等;财政部门不参与项目申报、审批、验收等具体事务，主要抓好预算编制、支出政策审核和预算绩效管理，确保资金得到合理配置、严格监管和有效使用。通过厘清预算管理权责，有利于各部门聚焦主责主业，减少工作环节，提高工作效率，促进财政预算与事业发展更好融合。二是增强市县资金使用自主权。改变层层申报、审批项目的做法，凡由市县实施更为便捷有效的资金，原则上都采取因素法或竞争性分配方式切块下达，严格控制省级项目法分配资金的规模，赋予基层更充分的决策权和自主权，改变以往项目审批链条长、环节多的状况，减少资金沉淀，提高管理效率。

　　“两统筹”：就是通过统筹“全口径”预算编制、统筹专项资金安排，增强政府调控能力，集中资金保重点办大事。一是统筹“全口径”预算资金。改变一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算分头编制、各自平衡的做法，从今年起一体化编制“四本预算”和政府债务预算，并将中央资金全部打入省级预算“盘子”，切实增强政府财力综合运筹能力。二是统筹专项资金支出预算。以省委、省政府重大决策部署为统领，结合机构改革职能调整，将专项资金由目前的93项压减至39项，实行“大专项+任务清单”管理模式，优化支出结构，更好保障省委、省政府重大决策部署落实。

　　“两转变”：就是转变财政资金分配方式、转变财政对市场主体的扶持方式，最大限度优化资金配置，提高资金使用效益。一是转变财政资金分配方式，由项目法转为因素法。对适宜由基层实施的专项资金，主要采取因素法分配，由业务主管部门依据资金管理办法，科学确定分配因素和权重，确保资金分配公开透明;对确需实行项目法分配的资金，业务主管部门主要采取竞争择优的方式遴选项目，确保项目安排科学合理。二是转变财政对市场主体的扶持方式，由行政化转为市场化。逐步取消竞争性领域专项资金，对市场主体面上扶持主要通过税费减免等普惠性方式实现，点上扶持主要通过政府引导基金、股权投资等市场化方式实现，引导性扶持主要通过以奖代补、先干后补等激励性方式实现，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。

　　“两规范”：就是规范预算编制、规范预算执行，将各项管理要求制度化、常态化，健全完善预算管理体系，进一步提高科学理财水平。一是规范预算编制。拉长预算编制周期，全面实行零基预算管理，加强项目库建设、预算评审等工作，确保将预算编细、编准、编实。二是规范预算执行。扩大财政授权支付范围，优化政府采购流程，加大存量资金盘活力度，完善预算监管措施，确保改革后资金能够“接得住、用得好”。

　　深化省以下财政管理体制改革：“四个围绕”

　　这次印发的《关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》，是对现行省以下财政管理体制的一次重大调整和全面创新。总的改革思路是“先集中、后均衡、强激励、促发展”，通过进一步理顺各级财政分配关系，优化全省财政资源配置，强化财政调控保障作用，加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的省与市县财政关系，为开创新时代现代化强省建设新局面提供有力支撑。主要内容可以概括为“四个围绕”。

　　围绕促进区域协调发展，进一步优化省与市县财政分配关系。实现区域协调发展，是省委、省政府确定的重大战略之一。为增强省级对区域协调发展的统筹调控能力，省委、省政府确定对省以下财政收支划分进行调整，加大对财力薄弱地区转移支付力度，努力缩小地区间财力差距，促进基本公共服务均等化。一是调整省与市县收入划分。将省级与市县之间的主体税种及资源财产类税收增量的分享比例，由15%：85%调整为20%：80%，目的是适当提高省级财政调控能力，进一步均衡地区间、级次间财力差异，同时也有利于引导各地提高财政收入质量。二是深化省与市县财政事权和支出责任划分改革。将八大类17项基本公共服务列为省与市县共同财政事权，并打破按东、中、西区域划分进行补助的老办法，改按人均财力和人均支出水平，精准确定省对市县的分档分担办法，减轻基层民生支出压力，更好地保障民生政策落实。三是完善省级对财政困难地区的转移支付制度。省级因此次体制改革新集中的财力，将重点用于增加对财力薄弱地区的转移支付，提升基本公共服务保障能力。

　　围绕促进经济高质量发展，健全完善财政体制激励政策。省级聚焦新旧动能转换的重点领域和关键环节，建立完善与新旧动能转换成效挂钩的转移支付分配、高新技术企业税收增长奖励、重点园区“亩均税收”领跑者激励、收入结构优化奖励等“六项机制”，运用财税利益调节杠杆，鼓励先进、鞭策后进，树立起鲜明的高质量发展导向，调动各级加快发展的积极性。同时，2019-2020年实施增值税收入激励政策，对省级因此次体制改革新集中的增值税收入予以全额返还，鼓励各地振兴实体经济，促进制造业转型升级。

　　围绕促进生态环境改善和绿色发展，建立生态文明建设财政奖补机制。为强化市县环境保护责任，省委、省政府决定从2019年起，根据各地化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4项主要污染物年排放总量，对东、中、西部地区分别按照一定标准，向设区市政府征收主要污染物排放调节基金。省级所收取的调节基金，60%返还上缴地区，其余部分将统筹用于建立大气、水、节能减排奖惩机制和重点生态功能区、自然保护区生态补偿制度。这项基金的征收对象是各市政府，不是面向社会收取的，省委、省政府要求任何地方不得以任何形式向企业收取或转嫁，严禁加重企业负担。

　　围绕促进县域经济发展，进一步深化省财政直管县体制改革。为整体提升县域经济发展水平，省委、省政府决定，在不影响中心城市一体化发展的前提下，将省财政直管县范围扩大到41个县(市)，先从最薄弱县管起。改革后，省级将在财政收支划分、转移支付补助、政府债券额度等方面，对41个省财政直管县实行“直通车”政策，重点是加大财力性转移支付力度，提高重大民生政策省级分担比例，增强县乡财政保障能力，解除县域发展的后顾之忧。同时，中央切块下达以及省级安排的各类乡村振兴、产业扶持、区域发展等专项资金，加大对省财政直管县倾斜力度，解决基层发展资金不足的问题，提升县域要素集聚能力，支持薄弱县加快跨越发展。