“1+5+5”机制：打造依法行政崂山样本

半岛全媒体记者 尹彦鑫

“孤悬”十余年的跨海大桥高架路二期实现了通车，26年的“断头路”株洲路全线贯通，6起15年土地纠纷案最终得到了化解……近年来，青岛市崂山区坚持“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”，善用“法治思维”解决发展中遇到的问题，探索出了以“1个审理指引”“5项管理制度”“5项保障措施”为主要内容的“1+5+5”行政复议及应诉全流程管控机制，通过加强事前指导、事中规范、事后保障，不断规范行政机关的行政行为，提高行政应诉能力和水平，蹚出了一条新路子。

抓前端，做实事前指导：“1项指引”让依法办事有了“操作说明书”

“《崂山区收回集体土地使用权类案件审理指引》为我们基层‘城中村’改造提供标准化、具体化、规范化指引，能真正解决我们工作过程中的实际问题，现在它已经成了我的 ‘ 案头书’和‘掌中宝’。”胡磊是青岛市崂山区中韩街道建设发展中心副主任，在谈到该片区创造了“城中村”改造“三年任务，16个月完成”的“崂山速度”时，对司法工作提供的有力保障赞不绝口地说。

发展出题目，改革做文章，发展之问，问的是难点、重点；改革作答，要答出勇气、答出智慧。面对经济社会发展过程中容易出现法律分歧的关键节点和重要程序，崂山区始终弘扬“赶考”精神、保持“奔跑”姿态，在学习借鉴其他地区经验和做法的基础上，在全市乃至全省范围内率先探索制定适合崂山区实际的《收回集体土地使用权有关工作规程》和《指引说明》，建立了一套系统完善的收回集体土地使用权工作流程。深入分析阐述了收回集体土地使用权所涉及的法律主体，明确有关基层群众自治组织和行政机关的职责权限，提高整体工作效率。同时着力整理涉及集体土地使用权收回有关请示、批示、决定、议题等文书的要求，形成9类文书参考，为城市更新和城市建设全过程提供了司法保障。

以此为起点，崂山区践行“抓前端、治未病”理念，针对集体土地征收、综合行政执法、市场监督管理、人力资源和社会保障、政府信息公开等案件数量较多、社会影响较大的6大行政领域进行重点分析，立足行政执法实际，对可能产生行政纠纷的重要方面和环节进行行政程序梳理、司法观点指导和重点问题提示，整理了相关领域法律法规和典型案例，编制了11万余字的可操作性较强的《崂山区行政复议及应诉类案审理指引》（以下简称《审理指引》），进一步提高行政执法规范化、制度化、标准化程度，不断提升依法行政能力和水平。“我们以问题为导向，坚持从日常指导入手，盯住一个个‘点’，讲深讲透讲规范，同时力争通过一起案例，解决一个问题，规范一类行为，将法治思维和法治方式贯穿于各单位依法行政工作始终,真正让《审理指引》成为规范全区依法行政工作的常用‘说明书’。”崂山区司法局局长王光辉介绍说。

抓末端，做优过程管理：“5项制度”让行政争议在源头化解

“起初，我真不理解为什么要对我进行行政处罚，通过行政复议机构的办案人员从业务流程到现行法律法规做了详细的讲解，我也认识到确实存在违法行为，我决定撤回行政复议申请”。日前，崂山区某街道一居民因未依法取得《建设工程规划许可证》擅自建设房屋，被行政执法部门责令自行拆除违法建筑。该居民不服，遂申请行政复议。这是崂山区积极适用调解和解，对申请人的疑问逐一进行解释说明，在论证说理中让复议申请人信服的一个具体案例。

随着全市城市更新和城市建设三年攻坚行动的深入开展，涉及集体土地征收补偿、城中村改造、违建治理等方面的矛盾纠纷大量增加。为了破解发展中的问题，崂山区牢固树立能动复议理念，发挥行政争议化解矛盾“调节器”和“减压阀”功能，坚持力量下沉、重心下沉、服务下沉，建立全市首个“法官工作室”“行政复议工作室”，由法官、行政复议工作人员轮岗入驻，与行政机关、人民调解员协同联动，形成8人组成的诉源化解队伍，通过开展普法宣传、法治咨询、巡回审判、服务基层治理等工作，主动将服务触角向前延伸，形成“一站式”化解行政争议新模式，构建起司法与行政良性互动的新机制。

结合工作实际，崂山区制定了法律顾问推荐工作制度、行政应诉工作报告制度、案件分析制度、调解和解制度、自行纠错制度等5项制度，形成了多方参与、力量融合的行政争议源头化解机制。一是建立法律顾问推荐工作制度。聚焦律所专业和特色领域，充分发挥政府法律顾问“智库”和“外脑”作用，为全区49个有法律服务需求的党政机关推荐业务能力较强的法律顾问，同时加强对律师担任政府法律顾问工作的统筹和管理，不断提高行政复议与行政诉讼案件的代理质效。二是建立行政应诉工作报告制度。通过发挥行政复议委员会办公室对行政应诉工作组织、协调、指导作用，抓好统筹。要求被诉行政机关收到应诉通知书后及时报告案件情况，全程掌握应诉动态。今年以来，共收到应诉案件材料220余件，实现了各环节无缝隙衔接。三是建立行政诉讼案件分析制度。组织被诉部门、法律顾问及相关业务人员开展案件分析80多次，深入剖析案情，客观分析行政行为依据、程序等问题，分析败诉风险点及应对举措，提升行政复议应诉工作质效。四是建立行政机关自行纠错报告制度及通报制度。指导行政机关及时进行自我纠错，以最便捷、高效的方式治愈违法行政行为，使行政行为回归既合法又合理的理想状态，及时化解行政纠纷。五是建立行政调解和解制度。坚持和发展新时代“枫桥经验”，加大行政调解和解力度。通过协调和劝导，做深做实调解工作，促使当事人自愿和解、终止复议或达成调解协议，推动案件得到实质化解。2024年以来，累计开展诉前调解、以案释法等活动15场次，通过调解和解化解行政复议案件、行政诉讼案件共58件，有效节约了司法资源，实现了行政争议实质性化解。

抓闭环，强化事后监督：“5项措施”让制度“有棱有角”“长牙带刺”

行政机关负责人出庭应诉率连续多年保持100%，行政机关负责人出庭应诉成为常态；将新修订行政复议法纳入党委（党组）中心组、政府常务会议学法内容，纳入领导干部学法用法清单和干部培训课程.....目前，在青岛市崂山区领导干部“任职先学法、履职会用法、考评重述法”已蔚然成风。

制度具有管根本、管长远的作用。崂山区坚持严字当头，制定了“5项保障措施”，做好事后监督。一是《崂山区行政复议与应诉责任工作暂行办法》。明确行政机关主要负责人为履行行政复议及应诉法定职责的第一责任人，通过发挥领导干部“关键少数”作用，推动党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责落实见效，推进全区行政复议与应诉工作高质量开展。二是《崂山区行政败诉案件约谈办法》。规定对符合条件的行政败诉案件，严格按照相关法律法规启动约谈程序。主要目的在于督促行政机关加强和改进行政应诉工作，提升依法行政能力和水平，有效降低行政案件败诉率。三是《崂山区行政复议与应诉考核工作办法》。发挥考核“指挥棒”作用，将行政复议与应诉工作纳入法治建设考核，强化行政监督和责任追究，提高行政复议和应诉工作水平。四是《规范行政机关负责人出庭应诉管理办法》。通过规范行政机关负责人出庭应诉工作，不断提高正职负责人出庭应诉率。发挥好典型示范引领作用同时，推出行政机关主要负责人出庭应诉的典型案例，实现“出庭又出声”“出声有质量”的目标。五是《崂山区行政复议应诉案件线索移送工作暂行办法》。为督促行政机关不断规范行政行为，保障行政复议决定及行政诉讼生效判决及时得到履行，规定对符合条件的行政复议及应诉案件，应纪检监察机关和组织人事部门要求，依法进行线索移送。

既抓末端、治“已病”，还抓前端、治“未病”，更抓闭环治“通病”，通过建立健全“1+5+5”行政复议及应诉全流程管控机制，将治理环节向前端和末端延伸，力争将矛盾化解在诉前、化解在源头。近年来，崂山区行政机关负责人出庭应诉率连续保持100%，正职行政机关负责人出庭应诉率同比提高10%，经复议后进入诉讼案件同比下降20%，行政败诉率同比下降12%，切实实现了行政诉讼“两降一保”。山东省行政管理学会理事、青岛市委党校管理学教研部副主任李光全表示：“崂山区通过规范行政复议应诉工作，带动提升法治思维和依法行政意识、倒逼行政机关规范执法、系统推进法治政府建设，有效实现了从‘事后解’向‘事前防’转变，全面提升了政府治理能力的现代化水平。”曾有过一次行政复议经历的崂山区北宅街道一居民李某强感慨：“以前，即便行政机关做错了，也不愿自己纠正，只能通过法院判决来纠正，现在的行政机关不一样了，对于老百姓反映的确实存在问题的行为，面对原告的指责，单位‘一把手’能态度诚恳地作出解释，向原告道歉，自己纠错了，这就是法治的进步”。

站在新的起点上，崂山区将坚持“五区同创、勇当排头”总体思路，以“六个现代化”为战略抓手，强力实施“提质争先年”，持续完善行政复议及应诉工作机制，进一步促进行政争议源头预防和实质化解，推动行政复议及应诉工作走深走实，以实干实绩全力谱写中国式现代化崂山实践新篇章。