某些公益诉讼案件为何不提起诉讼？最高检回应：通过检察建议已把问题解决

2月14日，国新办举行中国生态环境检察工作新闻发布会。最高人民检察院副检察长张雪樵和生态环境部法规与标准司司长别涛回答了记者关于涉及检察公益诉讼案件的问题。

记者：去年1-11月，在检察公益诉讼案件中诉前案件高达将近97%，就是说有大批量的案件并没有真正进入到法庭诉讼的环节，请问检察机关都是如何办案、如何结案的？这是否表现出这项制度缺少法律刚性、软弱无力，并影响它的实际法律效果？

最高人民检察院副检察长张雪樵：检察机关办理公益诉讼案件，在提起诉讼之前，首先通过向行政机关发出检察建议，督促其主动整改。这是中国检察公益诉讼制度的独创。为什么这样设计？通过诉讼的话，行政机关应该是坐在法庭的另一面，是我们的对立面，因为是诉讼，“讼”是言字旁，旁边一个“公”，就是要辩论、要对簿公堂，并且要力图压倒对方，应该是针对性很强的。为什么我们不提起诉讼，关键是通过检察建议已经把问题解决了，公益得到了有效保护，我们和行政机关都肩负着共同的职责，就是保护公共利益。

正因为如此，虽然我们和行政机关分工不同，但追求的价值目标都是相同的，我们检察建议也会被行政机关所采纳，因为这也是帮助行政机关来履行好保护公益的监管职责。在办案当中，检察机关和行政机关观察问题的方法或者标准可能是有所差异的。

比如行政机关认为对某企业排污污染了江河，已经作出过行政处罚，已经责令对其进行罚款，但是这个企业白天不生产，晚上偷偷的排污，行政机关表示无能为力了，检察机关是不是听了行政机关这样的辩解，就到此为止了？我们是不能这样的，怎么判断行政机关是否依法全面履职，是不是要继续提起诉讼，我们可以从三个方面进行把握。

一是从行为要件上看，违法行为是否得到有效制止，相关主体侵害公益的违法行为直接损害公益。如果这些违法行为没有停止，公益损害必然会持续发生，负有相关监管职能的行政主体的“充分履职”就无从谈起。如果违法行为继续存在，案子还是要办下去。

二是从结果要件上看，受损的公共利益是否得到有效保护。即使违法行为不再持续，但受损的公益并未得到有效恢复，公益受侵害的状态仍在持续，负有相关监管职能的行政主体当然不能袖手旁观。比如刚才的例子，行政机关罚款了，但是排污还继续存在，湖水还是在劣五类，鱼虾都死绝了，那怎么办？行政机关要采取法律赋予的行政手段，要积极的救济保护被损害的公共利益。

三是从职权要件上看，在前面两者均未达到的情形下，是否穷尽行政手段。也就是考虑行政机关有没有把法律赋予的手段、措施穷尽。如果行政机关穷尽了法定的履职手段，也就是说公益损害、不能救济，可能是立法滞后、客观原因，这种情形就不宜再对行政主体进行督促，也没有必要再去把行政机关告上法庭。

所以，虽然我们大部分案件是通过诉前程序办理的，但是也要讲究方式方法，一是要依法办案；二是要实事求是，对行政权给予应有的尊重；三是不能机械执法，不能光看法条，还要以人民满意为标准，公共利益是不是保护到位了，行政机关是不是已经纠正违法了，最后还是要听听人民群众的呼声，以人民群众满意为标准，这样才能实现目标，就是让老百姓在每一个案件中都能感受到公平正义。

生态环境部法规与标准司司长别涛：根据行政诉讼法，行政机关收到检察机关的检察建议以后，仍然不依法履行职责的，检察机关可以提起行政公益诉讼。在最高检发布的有关文件中，也规定了专门的诉前程序。刚才记者问题提到可能有许多案子实际上没有进到法院，做两点补充：

第一，这个程序的实际效果或者效力。中国的检察公益诉讼制度设置了诉前程序，具体就是由检察机关提出检察建议。如果收到了检察建议，行政机关还没有履行职责，这时候检察机关可能就要起诉到法院了。刚刚说到我们有97%的案子通过这个诉前程序结案了，没有起诉，但实际上起到了维护环境公益的效果。根据我们了解，对一些重大敏感案件，检察机关会先和行政机关的上一级主管机关进行沟通。下一级生态环境部门的工作，已经进入上一级生态环境部门的监督视野。检察建议是行政机关内部监督体系之外的，是由司法对行政机关的监督。如果行政机关怠于履职，一定会产生相关纠纷。所以上级机关、纪检监察、公众，甚至当地的人大，包括检察机关，都在监督，行政机关做的怎么样，有没有履职，检察机关提出了检察建议，有没有整改等，至少有来自三四个方面的压力。大概这就是97%的问题在收到检察建议之后得到了解决的原因。检察建议这一诉前程序，正是中国的检察机关公益诉讼制度特色之所在，也是它的威力之所在，同时也是它的魅力之所在，这就是它的实际效果。

第二，从生态环境部门的角度来说，收到的检察建议，我们主要从这三个方面进行判断：一是是否采取了措施制止违法；二是是否全面运用了法定的行政监管手段；三是公共利益是否得到了有效保护。如果收到了检察建议，行政机关采取了措施制止了违法，穷尽了法定手段，社会公益得到了维护，这种情况下，行政机关就算是履职了，检察机关就不再提起公益诉讼了，这个案子就得到了较好的解决。这是一个多赢的效果，有政治的效果，有法律的效果，有社会的效果，还有环境的效果。这也是检察机关和行政机关的“双赢”。生态环境部门欢迎这个制度，也会积极参与配合运用这个机制来推动中国的生态环境保护工作。(最高检)