欧盟农业改革艰难破题

2021-07-24 08:19 经济日报阅读 (55685) 扫描到手机

  欧盟共同农业政策所经历的多次改革最后落脚点都是如何分配补贴份额,每一次调整都是利益蛋糕的重新分配,各方争得面红耳赤。今年谈判关注点略有不同,欧盟共同农业政策改革被提上议事日程,改革的方向是必须跟上“气候正确”潮流,以实现更环保、更包容、更高效和更可持续的农业发展目标。谈判过程一波三折,最终能有妥协结果实属不易。

  日前,欧盟“三驾马车”欧盟理事会、欧洲议会和欧盟委员会就欧盟共同农业政策(CAP)的改革达成了临时协议,确定欧盟2023年—2027年农业补贴计划。该协议尚需欧盟各国批准,将从2023年1月1日起开始实施。有评论说,这是一项重要成果,将使欧盟共同农业政策更加绿色。

  这次谈判一波三折,时不时爆出激烈争吵,谈判三方实际上早在2018年就开始了密集磋商,一直是各执己见。各方承受着使新的欧盟农业政策更加绿色的压力,同时也要解决长期以来农业支出不透明、腐败和大小农场之间资金分配不均的担忧。同时,欧盟的27位农业部长出于政治考量不愿采取激进政策,坚持要求至少18%的欧盟农业共同政策直接援助用于生态计划,而欧洲议会要求的比例为30%,分歧极大。最终能有妥协结果实属不易。

  欧盟共同农业政策创立15年,是欧盟创始政策,更是欧盟建设的重要基石之一。一方面,欧盟共同农业政策涉及欧盟成员国的核心利益,牵涉欧盟1000万农民,几乎30%的欧洲人口生活在农村地区,占欧盟领土的八成以上,政治上非常敏感;另一方面,农业补贴占据欧盟预算的大头,各方都想分一杯羹。预计到2027年底,农业补贴规模将达到3870亿欧元,约为欧盟常规预算总额的40%。欧盟共同农业政策所经历的多次改革最后落脚点都是如何分配补贴份额。每一次调整都是利益蛋糕的重新分配,焉能不争个面红耳赤。这也印证了一句话,欧盟农业政策的改革总是始于最崇高的意图,后来演变为对资金的全能争夺。

  但今年谈判关注点略有不同,欧盟共同农业政策改革被提上议事日程。欧盟委员会正大力推行绿色新政,欧盟共同农业政策的改革必须跟上“气候正确”潮流,以实现更环保、更包容、更高效和更可持续的农业发展目标。

  为此,年初欧盟轮值主席国葡萄牙就表示,将尽一切努力完成关于欧盟农业补贴计划改革的谈判,同时不会忽视向更可持续粮食系统的过渡。农业优先事项集中在更加“绿色”上:通过欧盟共同农业政策改革、欧盟有机生产发展行动计划、从农场到餐桌战略的连续性以及农村的长期愿景来确保农业可持续发展。

  不可否认,欧盟共同农业政策多年来更加重视相关环境目标,欧盟农业在很大程度上已经与实现欧洲气候目标挂钩。欧盟成员国之间进行多轮结构性改革对话,评估每个国家对欧洲绿色协议目标的贡献等。人们也对改革后农业政策的基石(即绿色生态制度)寄予厚望。它是欧盟共同农业政策的重要执行工具,负责直接向欧盟农民支付大量补贴,前提是农民和农业企业必须承诺采取行动保护生物多样性和自然遗产,并且每年耕地休耕面积要达到4%等。

  值得一提的是,欧盟倡导“从农场到餐桌”战略,进一步明确了粮食生产、流通和消费方式转型的愿景。欧盟农业专员雅努什·沃契修夫斯基表示,欧委会正在大力推进粮食体系可持续转型。例如,在欧盟共同农业政策改革过程中为欧洲农民提供支持。同时,也需要在全球范围内迅速采取行动,建设可持续粮食体系。也有专家警告说,欧盟加强立法,特别针对对环境和生物多样性有影响的杀虫剂、农药残留物的进口产品,有可能形成新的贸易壁垒。

  从内容上看,欧盟共同农业政策改革最敏感、也最有争议的生态计划得以商定。这是欧盟共同农业政策中的关键政策,旨在大力发展环保和可持续农业。农民要获得任何欧盟补贴,就必须满足基本土地管理条件,保证长期绿色投资。强制性生态计划资金使用固定在25%,并设立最初两年过渡期和20%的“底线”机制。各成员国允许花费生态计划中的部分资金,通过一些补偿机制进行补偿。

  此外,改革后的欧盟共同农业政策支持对先进农业机械、精准农业技术和数字解决方案的投资,以帮助欧盟农民保持竞争力,同时确保农业生产不断跟上新技术进步。

  有趣的是,法国从事有机农业的农民一直在巴黎抗议,认为未来欧盟共同农业政策改革可能削减对有机农业的援助。法国有机农民联合会称,在未来,有机农民将平均失去66%的援助。但法国农业部长坚称农民计算有误,对有机农业的援助将从每年2.5亿欧元增加到3.4亿欧元,这是前所未有的数额。

  德国农民也不满意,认为他们被忽视了。按照德国有机食品工业联合会执行董事的说法,这笔交易“并没有充分体现在农业生态危机中采取行动的迫切需要”,该协议中补贴对农民收入的影响较小,但申请补贴的程序复杂且更加官僚化。

  欧洲议会农业委员会主席诺伯特·林斯认为,最终协议虽然并不完美,但总体上是好的。它保证未来欧盟共同农业政策与欧盟绿色协议保持一致。

  欧盟共同农业政策改革为欧盟农业发展带来新视角。欧盟绿色协议的规模和雄心意味着它将带来前所未有的强大变革驱动力。欧盟希望发展创新农业,将技术和知识转移与数字化相结合,以确保资源的可持续管理和生物多样性保护。特别是新冠肺炎疫情之下的欧洲为应对危机,更加重视在结构上加强欧洲农业食品供应链安全。欧盟经济谋求尽快复苏,欧盟也在加快气候和数字转型,实现战略自主。在这个过程中,欧盟共同农业政策也将发挥重要作用。

作者:翁东辉