编者按
党的十八届四中全会开启了“依法治国”的新旅程，对依法行政、建设法治政府作出了全面部署，并从“依法全面履行政府职能”等六个方面系统论述了建设法治政府的主要内容，清晰勾画出了一个法治政府的框架。政府依法行政、提升法治尊严、让法治成为全民信仰等观念深入人心。当下，各地执政者都在学习领会十八届四中全会的精神，许多相关改革和探索也在孕育或试水中。它们都有哪些好的做法值得借鉴？面临着哪些难题有待破解？本报从今日起推出“法治信仰”系列报道，试图从记者探访的多地法治实践中，捕捉到值得我们期待的法治新气象。
十八届四中全会决定中提出，要积极推行
政府法律顾问制度；根据省政府要求，山东各级政府今年要全部建立法律顾问制度。而青岛早在2002年就有相关尝试——成立市政府法律咨询委员会并沿用至今。该委员会在青岛地方性立法、重大项目合同审查、突发应急事件处理等方面发挥了重要作用，但其参与政府工作的方式多是后置式的，在提前或全程介入重大行政决策方面有很大提升空间。青岛市政府法制办副主任李少波在接受本报记者采访时表示，青岛接下来将进一步完善相关制度，让政府法律顾问成为发挥更大作用的座上宾。
政府会议上的“座上宾”
2014年5月30日上午，青岛市政府法制办会议室里，一场关于地方性法规立法项目《青岛市房屋使用安全管理条例(征求意见稿)》论证座谈会正在举行，除了市政府法制办的工作人员外，青岛市人民政府法制办公室原主任王宝廷、青岛市委党校法学教研部主任柴方胜、孙鑫等专家学者也成为“座上宾”。
在座谈会上，王宝廷针对意见稿第二十二、二十三条提出了看法：施工许可能否解决房屋安全问题，不能等同于结构变动许可。孙鑫、柴方胜也针对这两条提出了自己的意见。
“专家的意见是简政放权，尽可能减少审批，如果是在安全范围内装修，没必要报审，但如果是涉及到承重墙等关乎安全的装修，必须报审。”青岛市法制办法规二处处长蔡余告诉记者，“后来在法规草案提请政府审议时采纳了专家的意见。”
5个月后，青岛市十五届人大常委会第二十二次会议审议了《青岛市房屋使用安全管理条例(草案修改稿)》，其中再次对专家的提议做出了回应。
青岛市人大法制委员会会同有关部门研究认为，本条例立法的主要目的是保障房屋使用安全，主要应规范影响房屋结构安全的活动。因此，建议仅对影响房屋结构安全的装修事项，实行装修安全登记制，其他装修事项无需办理登记。
“专家在提出自己意见时往往会是从普通市民的角度出发，他们认为制度建设的目的应当注重规范约束政府权力，确保民众的权利。”蔡余总结道，“总体来说，专家意见侧重于对公民权利保护，对政府权力约束。”
参与上述立法座谈会的王宝廷和柴方胜的另一个身份是青岛市政府2011年聘任的青岛市人民政府法律咨询委员会成员，其中王宝廷是咨询委员会的主任。
而参与地方性法规论证是青岛市政府法律咨询委员会成员参与最多的一项工作。
“制定地方性法规、规章，除了广泛征求意见外，一个重要的环节就是请有关法律专家就立法过程中的一些专业问题提供咨询建议。”青岛市法制办副主任李少波告诉记者。
青岛早有政府法律顾问
实际上，青岛市政府以聘请法律顾问形式参与政府立法、行政决策等方面的尝试，最早可追溯到1989年。之后到了2002年，青岛市正式成立法律咨询委员会，标志着青岛市政府法律顾问制度建设进入制度化轨道。
本报记者根据公开文件梳理发现，此后青岛市政府法律咨询委员会分别于2007年和2011年聘请了两届，每届人数保持在20人左右，其中不乏应松年、马怀德和徐显明等全国知名法学专家。除了第一届法律咨询委员会成员全部由专家学者组成外，第二届和第三届成员里增加了来自青岛本地律师事所务的律师。
除了地方性法规、规章论证，参与市政府重大项目的合同草拟和合法性审查也是政府法律顾问的重要工作。
“根据《青岛市行政机关合同审查暂行规定》，市政府拟订立的合同事先都需要由市政府法制办进行合法性审查，对重大合同，我们会邀请相关领域的法律专家协助把关，尽可能地降低政府签约和履约风险。”李少波告诉记者。
除此之外，遇到涉法的突发应急事件，往往也需要法律咨询委员会成员参与进来。
“举一个例子，比如在去年的黄岛爆炸事件中，我们就邀请法律顾问参与事故善后处理等相关事宜。法律顾问参与进来，可以有效预防和化解法律风险。”李少波表示。
根据青岛市政协委员段超的调研，截至2013年10月30日，聘有常年法律顾问的有7个区(市)政府、35个区(市)政府部门、37个市政府部门。
“相对于学者来说，律师可能对解决实际问题更在行，特别是对下面的区政府来说，更多的不是面临像立法等理论问题，而是比较具体的问题，比如政府合同审查、区属企业改制、城市房屋拆迁。”市南区法制办主任姜爱君告诉记者。
据了解，涉及市南一处征地时，一名法律顾问全程跟踪，历时一年多，“征地过程中出现的纠纷全程参与。”
法律服务有些“被后置化”
虽然政府法律顾问制度多年来在政府立法、合同审查、法律事务办理等领域发挥了积极作用，不过也存在服务仅限于政府系统，服务面窄、层级不高等问题。
青岛市政协委员、山东清泰律师事务所副主任段超很早就意识到这个问题，他同时也是2011年被聘任的青岛市人民政府法律咨询委员会成员。
今年3月，在青岛市政协组织下，段超在走访青岛市律师协会时了解到，目前大部分地区的政府及政府部门聘请了法律顾问，但各地法律顾问工作局限在为政府提供法律咨询、参与行政复议及行政诉讼等一些简单、传统的法律服务事项上，很少全程介入政府有关重大行政决策，法律服务工作“被后置化”倾向比较突出，没有全面发挥顾问应有作用。
“作为政府法律顾问的成员，参与最多的工作是受邀参加地方立法和政策及规范性文件的起草及征求意见座谈会，根据我们统计，一共600余人次参加青岛市近百件地方立法。也有不少成员参加到一些重大项目论证及重要区域开发建设和展会的法律服务中，但这些法律服务可能更多的是出了问题后提供律师服务，而不是在决策前就请法律顾问参与决策。”段超结合自身的经历告诉记者。
同时，段超也注意到，政府聘用顾问没有经费保障，即使支付，报酬也很少，难以形成“对价”，这也在一定程度上使得顾问工作积极性总体不高。
“实践当中，确实存在有些政府或部门不付费或付费很少的情况，这在一定程度上影响到服务律师工作的积极性，有些服务律师很少出面 、虽出面但不够认真敬业等，或多或少与此有一定关系。当然，很多部门也反映，之所以不付费或者付费很少，主要是因为财政上无此预算，钱无出处。”段超表示。
“法律咨询委员会的成员是不拿报酬的，平时参加立法座谈会，只能象征性地给一个交通补贴，与他们付出的劳动不相符，但没办法，经费有限。”市法制办一位工作人员向记者解释。
法律服务也需政府花钱买
据青岛市政协相关工作人员介绍，在青岛市政协的调研报告后，时任青岛市副市长李成钢在报告上作出批示，并报市委、市政府主要领导参阅。在吸纳政协建议的基础上，青岛市今年8月21日下发《关于推进政府购买服务工作的实施意见》，明确将各类法律服务纳入“政府采购”范围。
李少波也表示，下一步市法制办将从市级层面做好政府法律顾问制度的顶层设计，调整以往凭经验选人、用人模式，提高和规范政府法律顾问准入门槛。
“引入政府购买法律服务机制，通过政府采购程序，确定一定数量的律师事务所，供各有关部门、单位从中选择聘请常年法律顾问，按照合同约定提供服务，提高向社会力量购买法律服务的质量、透明度和公信力。”李少波表示。
除了资金上的保障，段超的担心是，如果有了顾问，顾而不问怎么办？
十八届四中全会提出，积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
而根据今年6月28日发布的《法治山东建设纲要》，山东各级政府今年全部建成法律顾问制度。
“下一步我们会进一步完善青岛市政府法律顾问制度，加大法律顾问在政府行政决策等方面的法律咨询和论证作用 。”李少波举例表示，比如，在涉及一些重大决策时，法律顾问应该提前介入，全面跟踪，分析论证，使法律顾问参与成为常态，充分发挥其在重大行政决策、推进依法行政中的咨询 、论证和把关作用 ，从源头上预防和化解政府决策法律风险。 记者 李杨(署名除外)
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国内律师建言法律顾问制
不能根据领导喜好聘请法律顾问
据了解，截至2013年8月，我国约有23500名律师受聘担任各级政府部门的法律顾问，占全国律师总数的1/10以上。为了更好地服务法治政府建设，在中华全国律师协会举办的律师服务法治政府建设研讨会上，不少律师也提出了一些现实中需要重视的问题。
首当其冲的是“招聘随意性”。“对于政府购买法律服务，有些单位并没有纳入政府采购的序列或者进入地方政府公共资源交易平台，也没有采取招投标的方式进行。”河南国基律师事务所律师黄允说，更多的时候是凭借与某些律师的私人关系，或者受司法行政部门的推荐，这就导致一大批合乎专业要求的律师无法进入法律顾问的行列。
“服务不规范”也是大家关注的焦点。“政府在购买服务项目时，缺少一个公平合理的管理办法，经常出现领导点名、突击召集或者直接洽谈的方式来安排，难免因为领导个人喜好或其他关系而获得服务。”青海海博律师事务所律师马虎成说。
更夸张的是，不少地方的法律顾问成了“花瓶”。“政府出台一个设立法律顾问的文件了事，长年累月不向律师咨询任何事项，顾问律师只在台账或宣传材料中出现，从来无缘参与政府服务。”江苏岸庆律师事务所律师罗岸伟说。
之所以会出现上述问题，缺乏制度保障是关键。现实生活中，一个地方是否建立法律顾问制度、建立后律师能否参与政府服务、律师参与政府服务的范围大小等缺乏刚性制度保障，取决于政府主要领导的主观意志，而一些领导缺乏法律思维，不重视法律顾问工作，律师服务的整体水平自然也就比较低。
为此，律师们认为，增强政府购买律师服务的规范化、制度化，是提高律师服务质量的重要抓手。今后要推动建立一整套政府购买律师服务的有效机制，规范政府购买律师服务的需求评估、成本核算、招投标管理、质量控制、绩效考核、监督管理等机制。同时，律师要积极了解政府处理民生和社会事务的机制与方式，了解群众的呼声与诉求，增强与政府、与社会沟通协调的能力，进而提升律师服务的质量。
据《人民日报》
（来源：半岛网-半岛都市报）
