大众网记者 李兆辉
山东济南一所高中既深深体会到了济南独创的“绩效财政”制度带来的实惠，也感受到了“绩效财政”制度带来的压力。因为一直高效使用财政资金，济钢高中再次申请到2700万元，用于学校宿舍建设。但这2700万元，却让济钢高中校长吕如浩深感压力山大。因为按照济南市财政局新规，虽然济钢高中这座新公寓的建设资金已经纳入济南市专项财政预算，但如果学校没有实现当初上报给财政局的绩效目标，部分资金就会被济南市财政局调整给同样需要钱的项目上。
财政收入告别高增长，提高资金使用效率成当务之急
“一些地方钱拨下去了，迟迟不开工，我们就要依法把那些趴在账上多年的财政拨款收回来，调到那些中央已经确定的重点项目上去，调给那些想干事、能干事的地方去！”“决不允许财政资金长年趴在账上呼呼大睡！”6月10日，国务院总理李克强在国务院常务会议上的一番精辟阐述，传递出加快预算管理制度改革、提高财政资金使用绩效的改革信号。
正如总理所说，现在有一些地方、部门的财政拨款长年“趴”在账上，但另一些地方，却有大量民生工程亟需资金，比如引水渠建设、仓容建设、农村电网和棚户区改造等等。
针对这些问题，国务院常务会议提出，各部门、各单位既要积极整改，及时纠正各类违法违规行为，又要针对一些方面存在的预算执行不到位、资金层层积淀等情况，以整改为契机，把挤占挪用的钱归位，把“跑冒滴漏”的钱堵住。特别要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好。
国务院之所以在两个月内三次研究部署盘活财政存量资金问题，与当前我国财政收入已经告别了高增长时代有很大关系。据统计，今年前5个月，全国累计公共财政收入仅比去年同期增长6.6%，中央财政收入只增长0.1%。“要解决财政收支矛盾就必须提高资金使用效率，把有限的资金用起来，不能让它闲置。”李克强要求。
随着经济增长由高速转向中高速，山东财政收入增长难度也在加大。从一般公共预算收入增幅看，山东2012年增幅为17.5%，2013年为12.3%，2014年为10.2%。今年1-2月份，山东一般公共预算收入增长9.8%。尤其是2月份，山东一般公共预算收入仅增长3.3%，比1月份回落10.4个百分点，其中税收收入下降0.1%，这是多年没有出现过的。
正是在这种财政增收压力下，把闲置的、沉淀多年的财政资金高效利用起来，变得比任何时候都重要。究竟用什么手段和方法，能激活“趴在账上呼呼大睡”的财政资金，则成为各地亟待探索的问题。
济南首创“绩效财政”，绩效考核不达标资金调整给其他项目
在山东济南，一所从工厂厂房里“爬”出来的高中，深深体会到济南独创的一套“绩效财政”制度带来的实惠。正因为一直高效使用财政资金，这所高中再次申请到2700万元，用于学校宿舍建设。但这2700万元，却让这所高中--济钢高中校长吕如浩深感压力山大。
因为按照济南市财政局新规，虽然济钢高中这座新公寓的建设资金已经纳入济南市专项财政预算，但如果学校没有实现当初上报给财政局的绩效目标，部分资金就会被济南市财政局调整给同样需要钱的项目上，尽管这笔钱当初已经被确定为“专款专用”的专项资金。
“我们就是要规范专项资金预算绩效管理流程，优化财政资源配置，使财政资金发挥更大效益。”7月7日，济南市财政局党委委员、市政府资金结算中心主任张永华告诉大众网记者，济南市财政局今年起建立了项目“退出补入”机制，对支出绩效不达标的项目当年就予以调整。
然而众所周知，专项资金要实现灵活调整并不是一件容易的事。因为专项资金是国家或有关部门或上级部门下拨行政事业单位具有专门指定用途或特殊用途的资金。这种资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能调作他用。这就意味着，如果部门专项资金没有用完，却无法调整，就只能沉淀在账上，不能发挥其效能。
张永华说，如果能对这些专项资金在预算编制和使用过程中就进行有效地审核、监控和调整，防止出现挤占挪用和年底存量资金过大等问题，那么财政资金沉淀的问题自然就得以化解了。
为此，济南市财政局出台了《济南市市级教育专项资金预算绩效管理实施办法（试行）》，以解决当前预算管理面临的主要矛盾和实际难题为导向，实施绩效管理，教育预算编制实行“三个挂钩”，将绩效目标、上年预算执行和存量情况编进预算，从预算编制源头强化绩效导向，审定项目绩效目标。2015年已将教育专项资金项目绩效目标与部门预算“二下”同步批复，实现了教育资金保障由与财政收入挂钩向与绩效目标等情况挂钩的转变。同时，实施“调整手段前置”，建立根据阶段性绩效跟踪评估结果进行的专项资金项目常态化调整机制，直接解决项目单位当年预算执行中存在的问题。实行工程建设等专项资金项目备选制，通过设立“出口”和“进口”, 实行专项项目绩效性动态调整。大力推行第三方方式, 每年4月、6月和9月委托第三方--中介机构定期对专项项目进行绩效跟踪评估检查。
据介绍，今年4月份，济南市财政局委托从招标采购的中介机构库中选取四家中介机构，对2015年市直学校及各县（市）区部分重点教育专项资金进行了第一次跟踪评估，发现部分项目未达到预期绩效目标后，及时研究调整分配方案，按相关程序报批，调整用于备选项目。通过动态调整，淘汰绩效差的项目,解决和修正编制执行中存在的问题，激活专项资金，盘活资金存量，促进了专项资金整体绩效的提升。
张永华说，通过对部门预算专项项目的二次考量，并实行能进能出，对达不到绩效目标的项目当年就予以调整，用倒逼机制和竞争激励机制解决预算编制环节解决不了的问题，防止出现挤占和挪用等违规问题的发生，解决个别项目单位拖延进度的“任性”做法，促进专项项目早开工、早支出，力争实现工程开工率和竣工交付使用率较上年同期明显提高，进而支出进度较上年同期明显加快，年底存量资金明显减少。
中介机构跟踪评估，建立绩效动力传导机制
绩效管理的主体除了财政部门之外，还有相关部门，更要解决项目单位绩效管理动力不足问题，这些都直接关系到以上绩效管理措施的执行和落地程度。那么，怎样才能将这种绩效动力及时地传导给相关部门和项目单位呢？
济南市财政局教科文处处长王鲁飞于7月8日告诉大众网记者，为防止和解决绩效管理执行难和“落地难”问题，财政精准发力，强化了财政、教育部门和项目单位的各自职责，建立了绩效动力传导机制，通过实施专项项目动态调整机制，让每个项目都要“过三关”--4月、6月和9月中介机构的跟踪评估，达到绩效目标的项目才能继续实施。改变了项目单位年初部门预算批复后资金就到手的概念，倒逼机制促使学校等项目单位进一步增强法制意识，完善内部管理、控制机制，加强资金管理，切实提高项目执行效率和资金使用绩效，以解决基层动力不足和当年预算编制中存在问题无法解决等难题。
王鲁飞说，根据今年4月份委托中介机构对2015年市直学校部分重点教育专项资金进行的第一次跟踪评估中发现的部分项目未达到预期绩效目标，以及预计项目资金总体执行进度仍然较慢的情况，结合近期国务院清理和盘活存量资金的要求，市财政局与市教育局组织对2015年部门预算安排的专项资金进行重新梳理，以年底“零存量”为目标，及时核定年底前预计无法支出和达不到预定绩效目标的项目资金，研究调整分配方案，按相关程序报批，调整用于备选项目，并抓紧进行项目实施，确保不形成新的存量资金；同时，建立跨年度资金保障机制，将被调减的项目资金在2016年部门预算中予以安排保障。
为从源头和机制上提前解决项目资金存量问题，实行全程跟踪评估，实施“零存量-预算精准管理”，倒逼预算的精细化编制。编制下年度预算时，将根据评估结果精准安排资金，预先剔除可能出现的存量资金。尽快启动2016年教育部门预算以及教育部门三年财政规划编制工作，根据项目事前立项评审结果，精准测算，既有效避免单位冲动性项目申请，合理压减项目资金，防止挤占挪用，提高项目资金绩效，起到节约财政资金的作用，又可以加快支出进度，确保专项资金年底“零存量”。同时，在确保项目资金足额保障的基础上，科学合理落实项目资金的实际支出年份，实行跨年度统筹安排，从机制上防止产生新的存量资金。
绩效管理的最终目的是实现对部门预算的合理调整和修正。上述做法改变了预算编制和执行中的问题仅依靠事后下一年度进行监督和评价来解决，而当年无法解决，以及评价结果应用模式较为单一，具体结合机制和方法尚未完全建立等状况，力求实现项目资金管理手段由以监督检查为主向监督检查和项目动态调整相结合的转变，从预算管理事前、事中阶段入手，通过项目调整管控手段，直接有效地解决当年建设等项目单位资金预算执行的效率和效益问题，使专项资金使用效益最大化。
据了解，济南市财政局下一步将在教育专项资金管理方面逐步建立健全事前、事中和事后评估、评价与项目动态调整相结合的全过程措施体系，立好“规矩”，探索建立完善适应和服务经济“新常态”的预算绩效管理新机制，力求从根本上解决财政预算管理方面支出进度慢、绩效不高和资金存量大三大难题。
盘活两个存量，山东一般公共预算结转规模减少233亿
财政部财科所副所长白景明此前接受媒体采访时介绍，政府要带头过“紧日子”，一方面强调要压缩不必要的支出，另一方面也传递出调整财政支出结构，把现有的资金用好，用在民生迫切需要的地方，提高资金使用绩效的重要信号。对于“盘活货币存量”和“盘活财政资金存量”，白景明指出，两个“盘活”联系密切，相互支持。盘活了货币资金，使资金注入实体经济，可以促进经济增长从而带动财税增长；盘活财政资金存量，把存量财政资金更好地用在调结构上，可以促进消费，为盘活货币资金创造条件。
其实，对于盘活两个存量，山东财政不仅有了具体措施，也取得了一些成果。大众网记者了解到，山东对结转两年以上的财政性项目资金全部收回财政统筹安排，并加快预算执行力度，防止形成新的结转。全省一般公共预算结转规模由2012年底的682亿元压减到2014年底的449亿元，减少233亿元，结余结转资金占当年财政支出的比例降至6.3%，比财政部规定的9%控制目标低了2.7个百分点。
对此，济钢高中校长吕如浩在接受大众网记者采访时深有感触：从今年起济南市财政局开始实行“市级教育专项资金预算绩效管理”，对申请资金、资金使用和管理、项目资金跟踪评估等环节都有严格的要求，这就倒逼项目单位最大程度地发挥财政资金的效益。除了对资金的事前、事后的监管，强化事中监管是这套办法的特别之处，这让我们拿到财政资金的项目单位必须采取有力措施提高资金使用的效率和效益。因为虽然我们从财政拿到了的钱，但要在使用过程中经受教育局、财政局的考核，还有第三方中介机构的评估，只有符合相关要求，才能保障建设项目的顺利实施。
[编辑: 张珍珍]
