蔡继明接受本报记者专访。特派记者 李隽辉 摄
今年2月底，全国人大常委会审议相关决定草案，拟授权国务院在山东禹城等33个试点县（市、区）行政区域试点，暂时停止执行土地管理法等关于集体建设用地使用权不得出让的规定，允许农村集体经营性建设用地入市。这是中国农村土地制度迎来破冰的一个信号。接受记者专访时，多年来持续关注土地制度改革的全国
人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授认为这是一个良好的开端，但总体上其改革力度有限。在他看来，要完成十八届三中全会的目标，步子还需要迈得更大些。
举措很好，力度还应更大 记者：今年2月底，山东禹城等33个县（市、区）行政区域试点农村集体经营性建设用地入市，在您看来，它有何意义？
蔡继明：十年来，我一直在关注土地制度改革。之前作为全国政协委员，写了30份有关这方面的提案。可以说，这次全国人大常委会授权国务院在一些地方一定时期先进行试点，暂不执行相关法律法规的做法是个很好的举措。
我们多年的土地制度改革，一直纠结于依法改革和违法改革之间。要改变不合理的制度，难免会和现行的法律法规产生冲突。而如果完全在现行法律法规的框架下，就没有办法进行改革。可以说，这次破冰既体现了依法改革的精神，又可以为进一步改善相关法律法规提供可能。我觉得这是一个良好的开端。
记者：您为何一直强调改革土地制度？
蔡继明：现行土地制度的弊端有很多：一是征地范围无限制扩大。宪法规定，国家为了公共利益的需要，才可以征收农村的土地，但事实上不管是公共利益，还是非公共利益，商业用途，工业开发，一律都采取征收的方式。并且地方政府过多依赖土地资源发展经济，由此造成了房价居高不下，影响了我国的城市化进程。
现行土地制度也阻碍了土地的流转和集中。一方面大量进城农民没有房子住，城市建设用地还在不断扩展。另一方面农村的人口在减少，但是农村的建设用地、宅基地数量却在增加，这样两头挤占了耕地。
记者：您认为下一步要推行的改革力度怎样？
蔡继明：就授权改革的试点地区以及改革内容来说，还有一些值得我们进一步探讨的地方。我认为目前改革的力度还不够大。试点的范围、力度应该加大，这样在2017年试点完成后，才能获得成功的经验。这样，我国土地制度的改革才能达到十八届三中全会的目标。
记者：为什么这么说？
蔡继明：我们关心的农村土地制度主要有三个方面，一个是征地制度，一个是宅基地，还有一个是土地入市。就征地制度的改革，这次主要放在了对被征地农民的补偿上。这种补偿固然重要，但是更重要的是划定征地的范围，哪些地该征，哪些不该征。
按照宪法的精神，国家为了公共利益的需要，才能征收农村集体的土地。如果不是为了公共利益征地，就应该按照十八届三中全会的精神，允许集体经营性土地进入市场。这次土地制度改革，对什么是公共利益，什么是非公共利益，以及在非公共利益之外该如何解决土地的来源，需要进行明确。
试点方案还是有些保守 记者：十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。所以，您认为此次试点离这个目标还有距离吗？
蔡继明：对，这个试点方案还是有些保守了。我希望改革的力度继续加大。至于怎么加大，我认为关键是对集体经营性建设用地做一个动态的理解。
首先一个问题就是如何理解农村集体经营性建设用地。目前我国农村有大量的集体经营性建设用地，大概在18.6万平方公里，相当于我们目前所有城市建成区的几倍。但根据目前官方的解释，它仅限于原有的、存量的乡镇企业用地。这一部分土地只占全部的10%左右。
所以，只允许这一小块土地入市，这个分量就很轻。等试点完了之后推广时，它不足以构建起竞争、开放、有序、统一的城乡建设用地市场。
记者：您说的这种动态理解具体是指什么？
蔡继明：随着工业化、城市化和新农村建设，农村土地的结构是发生变化的。比如，旧村改造，村与村合并，那部分公共设施用地就可以节约出来，能不能作为经营性建设用地入市呢？更重要的是，目前累计有2600万农民工进入城市而且是常住户口，他们的宅基地节省出来了，这部分土地能不能作为集体经营性建设用地入市呢？这部分宅基地占到集体经营性建设用地的70%左右，是一个最大的部分。
另外，在城市化进程之中，那些列入了城市规划的土地，不是用于公共利益，为什么不能作为经营性建设用地直接入市，非要等到政府征收之后才入市呢？如果做这样动态的一个理解，入市是个很大的概念。如果在试点中，围绕这几个方面做实验，实验成功以后，它的推广意义就大了。
记者：这次改革试点还提出“进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”，对此您怎么评价？
蔡继明：它仅限于在集体所有制内部转让，不允许在外部转让，就会出现一个问题。大家都是集体所有制成员，几乎家家都有一块宅基地。有户人家进了城，你转让给谁？你要转让给邻居还不行，因为我们有个政策叫“一户一宅”。
去年在北京房山区我遇到两个在北京就业的年轻人，老家留着一亩多宅基地，但不能够转让、出租，每个月还要花几千块租房。我问他，如果把宅基地转让出去，一亩转让几十万，就能在城里买房子了。他回答我“我们很希望这样，但是政策不允许。”
记者：所以您认为宅基地的转让应该拓展到集体组织之外？
蔡继明：把宅基地控制在集体上，原有的逻辑是宅基地作为一种福利给集体所有制成员的，外人享用了就是“肥水流了外人田”。
所以我们可以规定优先转让给本集体成员，但是当本集体所有制成员不需要时，可以转给非本集体成员。
我们国有土地以前也是不允许出租、转让、抵押，后来深圳尝试国有土地有偿出让，1998年宪法进行了修改，规定国有土地所有权不能转让买卖，使用权是可以出租、转让、买卖的。这样才有大量民营经济的发展和外资的进入。
记者：其中的瓶颈和困难在哪里？
蔡继明：可能存在这样的问题，在城市周边大量城市建设用地已经被征走了，但是离城市几十公里之外的偏远地方，有建设用地，但是谁愿意去那里买？卖给谁？
另外，主要还是有些人在认识上有问题，可能也有人会因噎废食，甚至会走到另一个极端，认为加剧强迫农民上楼。其实这次改革试点只是给你选择的一个空间，不是必须转让、强迫转让。这和宅基地流转没有必然的联系。
目前城镇化率统计口径宽 记者：除了关注土地制度，您近年来也关注城镇化建设。您怎么看待现有的城镇化水平？
蔡继明：根据今年1月20日国家统计局公布的数据，2014年中国城镇化率达到54.77% 。这是一个很高的数字了，超过了世界的平均水平。对此不宜过于乐观。
记者：您认为实际水平没有这么高？
蔡继明：我们目前对城镇化的统计是宽口径的。首先对常住人口的界定，它包含了18% 的非户籍城镇人口，一共两亿多人，绝大多数是农民工。但是，他们跟城市居民能同日而语吗？他们虽然已经是工人了，并没有真正变成市民，如果把这部分算入常住人口，是不是高估了城镇化水平？
所以统计时，应该对这种半截子城镇化的居民进行打折。打几折，就要看他们多大程度上享受到了城市居民的待遇。这样的话，城镇化率就要下降。
另外，城镇化既包括城，又包括镇。城是县级以上城市，我们有658个，镇是县级以上建制镇，我们大概有两万个，平均1个镇有1万人。有两亿人口是居住在镇里的。我们讲城镇化是市民化，镇民怎么给折算成市民呢？这也得打折。
本报特派记者 朱艳丽 娄花 郝园园 魏海洋(本报北京3月3日电)
（来源：半岛网-半岛都市报）
