关注“十八届四中全会”系列评论之二 杨小军
全面深化改革，是党和国家面临的新形势和新任务。正是这个新形势和新任务决定了全面推进
依法治国的必然性和紧迫性。反过来，依法治国对于全面深化改革又具有不可取代的保驾护航作用。
党的十一届三中全会是党和国家发展历程中的一个伟大历史转折。这个转折确立了党的基本路线这个最根本主题，即把我们的工作重心转移到以经济建设为中心的现代化建设上来，就是后来概括的一个中心两个基本点。就现代化建设而言，从十一届三中全会到今天的三十多年来，我们一直在坚持这个基本路线不动摇，并且取得了举世瞩目的伟大成就。但三十多年的发展变化，让形势和背景也有了很大不同，这就需要我们作出适时调整，与时俱进。
十八大后，党中央把改革提到了重要的议事日程上，十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。由此可见，改革已经成为新一届中央政府推动经济社会发展的重要手段，成为了新形势下继续坚持党的基本路线的重要措施，也成为了治国理政的重要“抓手”。
通过改革，释放经济社会内生的活力、动力，向改革要“红利”，并由此继续推动经济建设健康发展。今天的改革，是全面的而不是局部的、是深化的而不是表面的。我们需要用权威、公平、发展、稳定的“定海神针”来定义改革、推动改革、规范改革、保护改革，这个现代化的“定海神针”就是法治。
法治对改革具有先导作用。今后立法将对改革起到引领作用，立法先行，或者授权先行，不允许在法治轨道之外改革。面对改革决策与法治的关系，需要将法治权威置于改革之前，运用法治思维和法治方式推进改革，寓改革于立法之中。要走出“改革就是要突破现有法律”、“没有违法，就没有改革”等认识误区，同时也要避免陷入把改革与立法相等同的极端认识。
法治对改革具有规范作用。这种规范作用首先表现为正当程序对改革的规范作用。正当程序思维在法律思维中是一种技术性的思维，是为实现法治目标服务的，具有工具理性和附属性的特征，相对于实体而言，随着对程序价值的认识逐渐深化，其本身就存在不依赖实体而存在的独立价值。独立价值有三：一是能够限制改革决策的恣意；二是调动参加者的积极性，促使其作出理性的选择；三是迫使决策机关保持立场的一贯性。为使程序不至于流于形式，需要程序的内容不是机械决定的，程序的参与者具有一定代表性，程序的操作由专业人士进行，程序的决定具有权威性，同时还需注意程序的实质性价值。
法治对改革具有调整作用。处理好改革与多数人的利益关系，形成合理的利益关系结构是我国改革开放的重要起点和经验。三十多年前，平均主义利益藩篱的打破，使得改革赢得支持和强大合力；三十多年后，贫富差距扩大、利益结构失衡成为制约我国改革全面深化进行的重大障碍。能不能突破利益固化的藩篱，形成合理的利益格局，决定着全面改革的成败。当前，我们需要继续进行收入分配、市场化和行政体制改革，这些改革需要法治，需要用法律来调整利益结构失衡的格局。离开法治，分配中的无序和不公正难保不会出现。
法治对改革具有保障作用。改革的成果需要法治固化。这样一层关系可以理解为法治的“定”和改革的“变”，法律法规的特点是“定”，一旦固定下来，全体社会成员都要遵守；改革的特点是“变”，即突破原有的体制和规则。法治在巩固改革成果，让制度更加成熟定型方面有着关键作用。制度设计、政策规定等经由法律程序上升为法律法规以后，对于依法治国、依法执政和依法行政能够起到助推作用；同时将改革开放的成果进行固化的过程，也是法治本身不断调整和不断完善的过程。我们不仅要让成熟的改革经验上升为法律法规，更要用法治巩固改革成果。（作者为国家行政学院法学教研部副主任、教授、博士生导师）
[编辑: 李敏娜]
